张志铭:中国法官职业化改革的立场和策略

选择字号:   本文共阅读 581 次 更新时间:2015-04-02 21:37:03

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张志铭 (进入专栏)  
具体办法由最高人民法院制定”,以及“适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方,经最高人民法院审核确定,在一定期限内,可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业”,但是它毕竟在共和国的历史上第一次对法官的学历条件提出了明确的高要求。其意义直接而深远。

   对担任法官的学历要求,直接针对的是当时法官在整体教育背景方面的不良状况。这种状况在当时由于对比律师在学历和资格考试方面的“高标准、严要求”而形成强烈反差,并为社会舆论所诟病。从目前关于法官学历状况的统计数字看,《法官法》对法官学历条件的要求,不仅在立法的当时是超前的、严峻的,从而对于中国法官的职业化发展具有“革命性”的意义,而且在它实施十年后的今天、甚至在今后很长一段时期,依然具有深刻的意义。对此,我们可以列举见诸媒体的一些统计数字加以说明:

   2002年9月,最高人民法院要求现职法官未达到本科学历要求的,40岁以下的必須在5年內达到本科学历;40岁以上的,要接受半年到一年的专职培訓,按照大学法律专业课程设置进行强化学习。到2003年,最高人民法院统计表明,在地方各级法院的法官中,大学本科以上学历占全体法官的41%左右,比1998年增加了21%。 另据统计,山东省2003年底全省法官本科以上学历人员比例达到46%,高出全国法院平均水平。 河北省2004年底全省法官队伍中本科以上学历人员占法官总数的55.17%(2002年为28.94%,2003年为36.55%)。 云南2004年全省法官中正规院校毕业的法律本科生占8%。

   鉴于中国法官和检察官在学历的法定要求和实际状况方面的可比性,这里还可以引用最高人民检察院《2004-2008年全国检察人才队伍建设规划》 的一些数字,对中国法官的学历现状以及与法律要求之间的差距做一个辅助说明。该《规划》要求,到2008年全国检察人员中大学专科以上学历的人数要达到19万人,平均达到90%,其中大学本科学历的人数达到12万人,平均达到60%。到2008年,省级以上检察院领导班子大学本科毕业的要求达到95%;地、县两级检察院要分别达到90%和80%以上。省级以上检察院的领导班子中法律专业的要达到80%以上,地、县两级检察院要分别达到70%和60%。由此可以推断,中国《检察官法》对检察官学历条件的要求,一直到2008年为此都还将是一个进行时,或者说只是在局部范围内达标而在整体上未达标的完成进行时,而不可能是完成时。中国法官的情况可能也大致如此。

   《法官法》对担任法官者所设定的学历门槛,显然在中国的法院和法官群体中造成了一种深深的“紧张”。为了消除这种“紧张”,提高法官的学历层次以便符合法律上的“门槛”要求,中国的法院和法官在过去十年里已经做了大量的工作,并取得显著成就,今后还将继续付出艰苦的努力。

   值得充分肯定的是,这样一种“紧张”造就了中国法官职业化发展的建设性“张力”。可以说,如果没有《法官法》在十年前对担任法官者设定的学历门槛,就没有后来关于“法官职业化”的明确提法,以及在法官职业化方面不断引入的高标准、严要求。因此,可以不加夸张地说,要问中国法官的职业化进程在制度上的“张力”从何时、因何事而起始,答案恰好在于《法官法》的诞生及其对担任法官者所设定的学历门槛。法官的学历门槛将继续为中国法官的职业化发展提供强有力的屏障,并与统一司法考试的制度设计一道,构成中国法官职业化在制度上的显著而强大的动力。在更加深刻的意义上,它们还将为中国司法的整体发展造就建设性的“张力”,发挥牵引、拉动的作用。

   立足于《法官法》的规定,顺着律师资格统一考试、法律职业共同体的议论、法官学历门槛的设定、统一司法考试制度的推行及其与法官任职制度的对接、法官培训制度的完善、法官职业道德规范的建立、法官身份和职务保障制度的不断完备,等等,中国法官职业化发展的轨迹已清晰可见。在此前提下,我们甚至可以认为,相对于那种关于中国法官职业化改造的高歌猛进式、所向披靡般的宏大议论,立足于《法官法》的切实实施,遵循法官职业化要求的渐进式改革和发展,显然更加具有可行性和合理性。

   当然,《法官法》的严格实施要求强化对其权威性的认识,因而有必要进一步明确《法官法》的法律位阶。《法官法》是全国人大常委会通过的全国性法律,其效力高于行政法规、地方性法规和行政规章,任何低位阶的法律、规定都不得消解《法官法》的效力。就《法官法》与新近通过的《公务员法》的关系而言,两者同属全国人大常委会通过的法律,尽管有前法和后法之分,但它们之间是特别法和一般法的关系,因为公务员法第三条第二款明确规定:“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”因此,在法官职业的管理和保障方面,具体到《法官法》和《公务员法》的关系,不应采取后法优于前法的原则,而应该适用特别法优于一般法的原则。

   《法官法》以对中国法官制度的文本展示和对法官职业化发展的实质推进开启了中国法官的职业化进程。但是,中国法官的职业化改造必将是一个漫长而复杂的过程。在此过程中,除了在制度理念、制度框架等宏观层面的演进和完善外,制度细节方面的精雕细凿更是一项需要假以时日的慢功细活。中国法官的职业化不仅包含对法官队伍自身的深刻改造,而且作为中国司法和法治事业的一个有机环节,还必然与中国社会的整体发展和法治状况呈同步状态。

   从法官职业化的实质要求看,《法官法》对法官职业的保障和管理显然还有进一步完善的空间。诸如:

   法官遴选的路径要进一步清晰规范。在法官遴选方面,基于各种复杂因素的影响,目前《法官法》还留有较大的“缝隙”。《法官法》第十二条规定:“ 初任法官采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备法官条件的人员中择优提出人选。” “人民法院的院长、副院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。”可见,法官法没有把“通过国家统一司法考试取得资格”作为担任“法官的条件”,而是作为选任“初任法官”的条件,对于属于“法官”范围的法院院长、副院长的选任,适用的则是“法官的条件”。从长远看,法院院长、副院长必须首先具有法官身份,而“通过国家统一司法考试取得资格”则应该成为担任法官的必要条件之一。

   法官管理要合理规范,真正体现法官职业的内在规律和特性。《法官法》不应该是管理法,而应该是规范对法官职业管理的法。在管理方面,应该积极促成社会对职业理性的尊重,认识并认可法官职业的内在规律和特性,从制度上赋予法官群体更多的自主空间,体现更多的同行制约、更多的职业视角,淡化法官管理中的行政色彩、长官意志。对“法官的等级”应该适时进行“去行政化”的改造。简单地说,就是在严格法官遴选条件、保证法官职业的高品质的前提下,主要以任职资历为主来确定法官的等级并设定相应的薪酬待遇,而不是把法官等级简单地同法院的级别、在法院内担任的职务相匹配。

   法官保障要针对问题,力争在身份和职务保障方面取得实质性进步。《法官法》的重心除了规范管理外,更重要的是为法官职业提供切实有效的保障。从当下和长远的发展看,应该特别强调《法官法》对法官职业的身份和职务保障,要义无反顾地选择尊重法官、予法官以尊荣的立场,以此为基点甚至原点,提升法官职业的个别、局部和整体品质,推动法官职业化进程向纵深发展,回应社会法治进程对司法的角色期待。

   在实质性地完善对法官职业的保障和管理之外,《法官法》作为规定法官制度的完整的立法文本,随着人们认识和实践的发展,在文字、句式、编排结构等表述形式方面也应该更加精确、妥当。比如,对第一章总则的四条规定,就可以在表述方面做某些调整和修改:

   第一条 “为了提高法官的素质,加强对法官的管理,保障人民法院依法独立行使审判权,保障法官依法履行职责,保障司法公正,根据宪法,制定本法。” 可以考虑改为“为了维护法官职业的品质,规范对法官的管理,保障法官依法履行职责,促成司法公正,根据宪法,制定本法。”其中的要点是:法官职业自始就应该高品质,其品质应该“维护”而非“提高”;《法官法》重在“规范管理”而非“加强管理”。

   第二条 “法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”可以考虑改为“法官是依法行使国家审判权的审判人员。在法院内部担任院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员应该具备法官身份。”理由是:法官是一种身份资格,要明确确立法官的“身份”含义,以此来统合“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”等各种审判职务。

   第三条 “法官必须忠实执行宪法和法律,全心全意为人民服务。”可以考虑改为:“法官必须忠于法律,遵行职业道德,维护审判的独立和公正。”理由是:忠于法律是一个总体要求,其中的“法律”应该是一个统称,不宜对法律作列举式规定;司法必须为民,但是“司法为民”的直接要求是追求司法审判的独立和公正的品质。“全心全意为人民服务”的生活表述有必要转化为法律表述,并赋予在法律上可操作、可评估的含义。

   第四条 “法官依法履行职责,受法律保护。”可以考虑改为:“法官依法履行职责,不受任何追究。”理由是:要在职务行为豁免的意义上真正强化对法官的职务保障。

   又如,在法官的权利和义务的规定方面,要遵循“职务限定”和“身份特权”的要求。所谓“职务限定”是指:法官是公民,凡是公民承担的义务而不受法官身份影响的,都无需在法官的义务中重复规定。诸如“严格遵守宪法和法律”,“保守国家秘密”等,都属于公民应尽义务的范围,法官也概莫能外。所谓“身份特权”意指:凡是公民享有的权利而不因法官身份受限制的,无需在法官权利中重复规定。诸如“人身、财产和住所安全受法律保护”,“获得劳动报酬”,“ 提出申诉或者控告”等一类的权益,法官和任何公民一样,在法律上平等享有,受同等保护。

   再如,在条文规定方面要注意制度规范的刚性和可操作性。如《法官法》在担任法官的条件中规定了“身体健康”(第九条第五项)的要求,这项要求显然过于笼统,随之而来的疑问是:何谓身体健康?身体不健康是否还能继续做法官?从可操作性的角度看,“身体健康”的要求似乎有必要以“能够担负法官职责”为限定。

   中国法官制度的完善,法官的职业化改造,是一场持续不断的接力,一代人通过《法官法》开启了这场接力,并卓有成效,后来人将继续在《法官法》的旗号下推进这一进程。当然,《法官法》的完善,法官职业化进程的推进,在很大程度上主要不是法官和法院自身的事,甚至可以说是法官和法院力所不能及的事。我们期待着在中国的社会发展和法治进程中,在职业问题上达成更多的共识,在民主社会的追求和大众的生活常识与职业精英的理想和职业理性之间建立真正的沟通机制,并求得某种和谐与平衡。

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文章来源:《北方法学》2007年第3期

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