陈根发:信息自由的保护与限制

选择字号:   本文共阅读 298 次 更新时间:2015-03-31 23:54:08

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陈根发  

   【摘要】信息自由的“保护与限制”是一对孪生子女,这是许多国家的信息自由法或信息公开法上的一个现实或必然。在人类对信息自由理念的追求中,“保护与限制”形成对立和统一的局面。欧盟、美国和日本的信息自由法或信息公开法在信息自由的保护与限制方面各具特色,同时也面临着一些新问题。我国在行政法规层面对信息自由的保护与限制作出了许多与国际接轨和创新的规定,但是在立法上还没有制定出类似国外的信息自由法或信息公开法。在信息自由的保护与限制方面,我国完全能够与世界各国求同存异,并对存异部分展开交流讨论,以缩小差异和分歧。

   【关键字】信息自由;信息公开;知情权;信息保护

  

   信息自由或在具体含义上与之密切相关的政府信息公开、知情权(the rights to know),除了是《世界人权宣言》、[1]《公民权利和政治权利国际公约》第19条和《美洲人权公约》第13条、《欧洲人权公约》第10条承认和保护的基本人权外,还是近年来包括中国在内的许多国家纷纷通过立法、执法和司法等在国内法层面予以保护和推进的宪法性权利。1968年,联合国召开了第一次国际人权大会,通过了《德黑兰宣言》,这一历史性文献首次将“信息自由”和“表达自由”并列,从而使信息自由权从表达自由中独立出来成为一项普遍的人权。2003年12月,联合国发表了部长理事会给信息社会世界首脑会议的政治声明指出:“公平获得信息是可持续发展的必要因素。在一个以信息为基础的世界,信息必然被视为人类平衡发展的一项基本资源,每个人都能够取得。”2010年5月3日,联合国秘书长潘基文在世界新闻自由日的致辞中指出:“今年世界新闻自由日的主题是‘信息自由:知情权’。我欢迎顺应全球潮流,争取制定新的法律,确认公开拥有信息的普遍权利。”由于全球的快速步伐促进了一个自由、多元、独立和专业媒体的形成,因此信息自由权的重要意义从未像现在这样普适而明显。由于信息自由权在国际法和国内法层面的同时展开,因此在国内立法的信息自由保护与限制方面必须参考国际经验。

  

   一、信息自由为什么需要“保护与限制”

   自瑞典于1766年通过了包括信息自由宗旨在内的《出版自由法》以来,现在世界上已有约80个国家通过了类似的信息自由法。其中美国于1966年通过了联邦《信息自由法》(Freedom of Information Act),成为全世界当时仅有的几个为要求查阅由联邦政府机构管理的档案文件的任何个人或组织提供合法渠道的国家之一。与此同时,美国各州也纷纷施行了类似的法规。

   但是,无论是美国,还是其他国家,在信息自由保护的同时,都存在着信息自由的“限制”或“例外”条款。因此,即便在美国也没有不受限制的信息自由,因为它必须从安全出发,不准某些信息自由传播,包括被认为可能危害美国国家安全、国土完整、宗教和谐等方面的信息,以及可能有损青少年身心健康的不良资讯等。美国《信息自由法》(b)条规定,符合下列情形之一的,政府可以不予公开该信息:(1)涉及国防或外交政策的国家安全机密资料;(2)纯粹涉及机构内部人事规则与惯例的资料;(3)其他法律规定豁免公开的资料;(4)受到法律特权保护或保密的贸易机密、商业信息和财务信息;(5)政府机构内部或政府机构之间的备忘录或信件;(6)一旦公开将使个人隐私遭到明显不正当侵害的人事、医疗和类似资料;(7)为执法目的而汇集的档案或信息;(8)金融监管机构在监管过程中的报告;(9)涉及矿井的地质与地球物理信息与数据(包括地图)。又如,日本《信息公开法》第5条也规定,为了确保国家安全和公共安全,对外交、防卫、侦查方面的信息予以特别保护,并适当地保护法人和个人的正当权益。我国2000年通过施行的《互联网信息服务管理办法》第15条也对互联网的信息自由采取了类似列举的“限制”规定。[2]2007年通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条也规定了信息审查和限制的情形。[3]

   因此,信息自由的“保护与限制”是一对孪生子女,这是许多国家的信息自由法或信息公开法的一个现实或必然,同时也是产生信息自由问题和纠纷的原因之所在。那种认为信息自由只有或只要保护,没有或不要限制的想法,不是学术,而是梦想或幻想。言论自由或信息自由也许正如有学者所崇尚的那样,是“民主的生命之血(lifeblood) ” ,[4]但是在传媒意义上的任何传播内容和方法又都因为其或多或少的政治性质而受到政治的指导或影响。实际上,“在每一个国家,包括美国,新的媒体也都要受到那些适用于传统印刷媒体而被认为是不宽容的规定的限制”。[5]美国宪法第一修正案(the first Amendment)也不是绝对的,法院允许在表达自由上设置各种各样的限制。虽然这些限制的大部分将归类于随后的处罚,而不是在前的限制(prior restraints)。[6]可见,在人类对信息自由理念的追求中,“保护与限制”本来就是对立和统一的关系。

  

   二、欧盟、美国、日本的信息自由保护与限制

   在欧盟国家中,法国对信息自由的法律保护历史悠久,经验丰富。早在法国大革命以前,自由接受和获取信息的观念就已经深入人心。在大革命时期,由于受到启蒙思想,特别是个人主义哲学思潮的影响,表达自由与信息自由之间被认为存在密不可分的联系,通过出版活动进行信息交流则是实现上述自由权利的唯一途径。这一思想最终体现在1789年《人权宣言》第11条中,该条指出,自由沟通与交流是人最珍贵的一项福祉,由此确立了表达自由的人权保障原则,同时,表达自由的内涵则包括了自由地获取和传播信息。由于1789年《人权宣言》秉承一切公权力的存在只有在维护和促进个人权利与福祉的前提下才具有正当性的理念,《人权宣言》所宣告的表达自由以及信息自由应当包含这样的含义,即公民有权获得由公权力机构掌握的信息,从而将信息自由的内涵扩展到包括对知情权的保护。1978年7月17日,法国通过了第78—753号《关于改善行政机关与公众关系的各种措施以及其他行政、社会和税收秩序规定的法律》,该法第一篇题为“自由获取行政文件”,其中第一条明确规定,公民在自由获取行政文件方面享有信息权。该法规定了公民有权获取的行政文件的范围、[7]行政机关拒绝提供有关文件的例外情形、[8]文件获取程序与法律救济等。在行政实务中,根据1978年法律成立的“获取行政文件委员会”是处理有关公民获得行政文件事务的专门机构,这是法国信息自由法律保护制度中独具特色的做法。1978年法律通过确立和保障信息自由与信息权,对于改变行政机关与公民之间相互关系的传统观念发挥了重要作用,同时也成为行政透明度原则的基石。三十多年来,“获取行政文件委员会”的实践,为如何在公共信息的公开与保密之间寻求平衡,确保公共信息的合理再利用,以及通过行政手段与司法途径相结合的方式促进信息自由的保护等方面,提供了丰富的经验,为其他国家信息公开和知情权的法制建设提供了重要的参考价值。但是1978年法律也存在诸如可以公开的行政文件范围不够全面、信息自由的保障机制动力不足等问题,这些问题还需要通过不断改革与国际交流来解决。

   欧盟议会于1979年通过了第 854号关于《政府信息公开和信息自由权》的建议草案,第一次为其成员国在政府信息公开方面提供了立法原则。此后,欧盟又分别于1981年11月25日和2002年2月21日两次通过决议,为成员国在信息自由方面的立法形式及内容提供了具体指导原则。

   在欧盟中,英国是较晚对信息自由进行立法的国家,其《信息自由法》于2005年1月1日才得以正式生效,不仅落后于美国近40年,而且也远远落后于它的绝大部分旧殖民地,如澳大利亚、加拿大和新西兰等。这是因为英国1911年出台了《官方保密法》,该法深刻地影响了英国信息自由的整个立法进程。根据这个持续近一个世纪的《官方保密法》,所有“基于皇家任命或协议之职位所获取的信息告知未经授权之他人”的行为,均属于违法,并不惜动用刑法来追究违法者的刑事责任。此项规定极大地遏制了英国公众寻求政府信息公开的空间。1992年议会选举时,工党和自由党都把承诺制定一部信息法案,作为给竞选加分的政治砝码,足见当时公众对信息公开立法的期待。1993年,英国政府第一次公布了《开放政府白皮书》,后来成为具有法律效力的《获取政府信息操作规则》的重要前奏。1999年6月,信息法草案进入议会程序,并由此经历了文本上的重大修改。议会辩论集中于立法中的几个焦点问题,包括公共利益标准、执行性表决或投票的必要性、信息公开豁免和损害标准、经过调查程序的信息公开、环境问题、政府政策建议的颁布和公共事务的操作等。最终,诞生了备受瞩目的《信息自由法》。由于该法案被视为需要一段时间才能获得成功的实施,由此经历了从颁布到生效历时5年的准备期。在这一过程中,一些以操作规则和行动纲要为名的配套性规范提前实行,从而为《信息自由法》的顺利推进保驾护航。《信息自由法》规定,原则上公共机构拥有的信息都是应该公开的,但有一些例外信息是不能公开的,[9]这实际上是平衡公开与保密的关系,使信息公开排除保密内容后,既保护了申请人获得公共机构信息的权利,又保护了公共利益和其他的个人或团体的利益。

   继英国之后,德国于2005年6月3日也通过了《信息自由法》并于2006年1月1日正式生效。德国《信息自由法》规定,任何德国公民都有权通过德国政府部门获得官方信息。该法旨在进一步强化公民对政府机构工作的知情权。这也将加强政府工作的透明性,从而推动政府服务更贴近公民的需求。德国《信息自由法》生效前,在联邦层面还没有对普遍的无条件获取国家信息权利的规定。1977年的《行政诉讼法》,只规定保障行政诉讼的直接参与者原则上具有查阅公文卷宗的权利;1994年之后的《环境信息法》等一些特别法,规定了人人都有获取环境等方面信息的权利。而《信息自由法》第1条第一款则规定,保障任何人向联邦行政管理部门和机构获取信息的权利。这一规定对于德国人和外国人同样适用,不受居住地的约束。这一权利是无条件的,申请人不必证明其合法利益,申请人也不必是行政诉讼程序的当事人或者参与方。同样,私法法人也享有该项权利。而且公民的该项信息权涉及联邦的所有行政管理机构,包括所有履行公法行政管理任务的联邦机构。也就是说,不但立法机构如联邦议会、联邦参议院和联邦宪法法院,即便自然人或者私法法人,只要受委托承担了公法上的任务,就在该法的调整范围之内。

美国有关信息自由的最重要的法律是《信息自由法》,它也是当今世界上比较完善的信息自由保护与限制的法律。1966年7月4日,约翰逊总统签署了第一个《美国信息自由法》( Freedom of InformationAct for the United States, FOIA),翌年生效。1974年和1976年美国又颁布了《隐私权法》和《阳光下的政府法》,从而建立了行政信息公开的较为完善的法律体系。《美国信息自由法》第522条规定了“公共信息、机构规则、意见、命令、记录和程序”,指出“每一机构应当依照下述规定,使公众可以利用信息”。但接着规定:“本条不适用于下列事项:(1)①根据总统的行政命令规定的准则,明确地核准了为了国防或外交利益必须保守的秘密,并且②在实际上已正确地按照总统的此项行政命令纳人保密范围的。(2)完全属于机构内部的人事规则和惯例的。(3)法律明确地准许免予透露的,但是此项法律:①必须规定该事项对公众不公开而无自由斟酌决定权;或者②规定不得公开的特定的准则或者指出关于不得公开事项的特定类型。(4)商业秘密以及从第三人获得的、特许的商业或金融保密信息。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北方法学》2011年第4期

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