刘志强:统治与自治之博弈关系

——兼论地方自治本土实践反思*
选择字号:   本文共阅读 301 次 更新时间:2015-03-31 20:16:06

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刘志强 (进入专栏)  

  

   一、博弈论的导入

   国家统治与地方自治问题是最典型的宪法问题之一,也是国家治理的重要课题之一。在中央与地方关系基础上形成的国家结构形式直接关系到国家职能的实现,关系到国家的统一和分裂问题。在一个没有放弃统一的国家里,怎样才能调和各个地方的独特个性?面对自我意识较强的少数民族集团,如何适当配置权力与资源以实现中央权威与地方自治的最佳平衡,以及国家如何在激励地方创新的同时确保消除地方保护主义和其他不利于国家政令统一的现象。 这是一个宪政的难题。

   地方自治是指地方实体的自我管理,通常包括了对一定事务的支配权,也包括了自我组织权。 从历史上考察,宪政下的地方自治起源于英美法系的"原产地"英国,其目的在于限制王权的过分强大,以维护地方自身的利益。因此,我们将地方自治的概念定义如下:地方自治是指一定的地域范围内的居民自愿通过民主方式组成自治团体,产生自治机关,自己处理与自己有关的事务。 国家统治是指一个政权为维持其生存与发展,运用权力以支配其领土及个人的行为。学术研究重要的不在于提出了什么,而在于为什么提出,以及是如何论证的。 本文拟以博弈论为视角,来检视国家统治与地方自治之间的关系,并梳理我国百年来的地方自治的本土实践历史并提出反思,以期纠偏有关地方自治的认识。

   哈耶克说:"人类社会存在着种种有序的结构,但它们是许多人的行动的产物,而不是人之设计的结果。" 地方自治正是这样的一种自生自发秩序,它是自由的人行使权利的结果,而不是外力强加的制度。但是由于国家权力的过于强大和不可避免的扩张,地方自治有丧失了其应有的独立性的趋势。国家统治与地方自治这种关系典型地反映了经济学上的博弈理论。 博弈论是二人或多人在平等的对局中各自利用对方的策略变换自己的对抗策略,达到取胜目标的理论。博弈论是研究互动决策的理论。国家统治与地方自治之间的博弈关系内含对抗又有合作的关系。

   二、国家统治与地方自治的博弈

   国家出现以前,人类社会处于完全自治的状态。在初民社会,人类的基本单位是按血缘关系组成的氏族,氏族的最高权力机构是氏族会议,由氏族全体成员直接参与。主权国家产生以后,人类进入了一个国家权力的政治时代,个体从此丧失了自主性和独立性,在相当长的历史时期人类社会都处于国家权力的控制之下。地方自治作为一个公法概念,是在反抗国家集权的斗争中逐渐形成的,地方自治与国家集权相对抗。从这个角度上说,没有国家集权,就没有地方自治。为了避免人类在自相争斗中毁灭,因而国家的产生是有必要的,以提供公共服务,维护社会秩序。国家的这一功能为其存在提供了功利上的正当性。然而,"国家"本身是柄双刃剑,它既可以为人民造福,当然也可以用来作恶。当人们因为国家的存在而获得安全时,人们所享有的天然自由也就随之而受到限制。国家从产生开始就与地方自治存在博弈关系。国家集权政体的最大特征就是尽可能将所有的政治、经济和社会权力都集中到国家行使,地方一切事务都听从中央指挥,由中央统一管理,个人及其一切社会关系都依附于中央权力。专制君主总是千方百计将权力的触角延伸到社会的每一个角落,使社会的每一个细胞完全受控于封建君主,以实现专制君主利益的最大化。通过这种高度集权的方式,统治者牢牢地控制国家,遏制地方势力的生长,以防止动摇其统治基础。从历史观察,凡是中央集权程度越高的国家,地方自治的空间就越小。相反,中央集权相对较弱的地方,地方自治则有所保留,并在此基础上不断扩大,最终成为推翻封建专制制度的重要力量,这也是地方自治之所以能在英美国家产生的根本原因。

   从历史发展的实际过程来看,地方自治先于国家而存在。但由于后者的强权性质,地方自治在当代社会已经被严重扭曲。严格来讲,地方自治权不仅是指地方有权利用本身的人力财力自行处理本区域内的公共事务,而且也指地方有权自行决定处理本区域内公共事务的方式。但事实情况却不是如此,由于地方自治常常被当作一个功利性的制度安排,而不是从人的自由的角度去理解地方自治权的权利性质,导致世界上大多数实行地方自治的国家都对地方自治权的行使实行严格的限制,最明显的就是在宪法或单行的地方自治法中对地方自治的范围,地方政府的组成方式、议事程序等进行硬性规定,使地方自治权异化成了一项权能残缺的权利。这些法律规范将地方自治强行置于国家的严格控制之下,从而使得地方自治由自生自发的社会秩序蜕化成国家机器的一个组成部分。地方自治在国家强制力面前显得极其弱小,即便在民主制度下,地方自治也基本上是以国家为本位的有限自治。地方自治之所以在西方被称为local self-government,正是因为地方自治被国家所主导,地方自治权来源于国家的授权,而不是地方自身固有的权利,因而国家总是不可避免地将地方自治机构变成类似于中央政府的一级行政机构。

   既然国家统治作为一个既定事实已经深深嵌入了人们的生活中,并挥之不去。因此,我们必须接受这样一个国家统治的事实,并在维护地方自治的目标下,着力发挥国家统治的功能意义。因此,对于地方自治与国家统治的关系,具有很强的博弈关系。在现实中要理顺地方自治与国家统治的关系,首先有必要进一步明确地方自治的权利属性。在国家集权的观念里,地方不只是构成国家的基本单位,地方还是一个独立存在的权利主体。就纵向分权而而言,地方自治是自下而上的对中央权力的限制,它不是由中央分配给地方的权力,而是地方自身固有的权利。因此,地方自治权是一种权利而不是权力。  但是,长期以来,地方自治一直都被当作一个与中央集权相对立的概念。后者的"权"毫无疑义是指"权力",这导致人们不假思索地认为前者的"权"也是同一个含义。而且在宪政制度下,人们通常认为地方自治是一种纵向分权模式,即依照宪法规定将公权力从中央分割一部分归地方行使,与立法、行政和司法的横向分权相对应,构成宪政制度的整体框架。由于这样一个制度模式在英美等国的成功,许多一直实行中央集权的国家纷纷效仿,将长期由中央垄断的一部分与地方性事务有关的权力授予给地方。我国百年来的地方自治实践,就是在这样一种理念下进行的。直到今天,仍有人将其简单地称之为"权力下放"。然而,权力是个体为了更好地实现个人利益通过让渡权利产生的,当权力的不当行使侵犯个体权利时,个体可以联合起来收回自己的权利,使权力归于无效。也就是说,权力可以随时产生,也可以随时被解除。而权利则是在人类历史发展过程中自发形成的,具有天然的合理性。权利一经产生,除非权利主体自愿,否则不得随意被剥夺。因此,与其说中央将权力下放给地方,不如说中央将原本属于地方的权利返还给地方。

   社会因为人而存在,也以人为依归,一个良好的社会一定是一个尊重人的自由和权利的社会。马克思将人类社会中理想的社会图景就归纳为"每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件", 从而揭示了个人自由在国家和社会发展中的主导地位。维系一个良好的社会秩序的是人类在实践中习得的一般行为规则,而不是强力意志。地方自治正是人类遵照一般行为规则而自发形成的社会秩序,与其他通过强力意志建构的组织有着本质的区别。前者作为自由的人自治权利的结果,它有其独立的价值,后者只有在为自治权利服务时才能显示其价值。因此,在国家统治与地方自治的关系上,应确立地方自治优于国家统治的观念,以社会本位代替国家本位。 自治是目的,国家只是手段,国家只能为地方自治服务,地方自治高于国家统治。托克维尔认为社会自治是民主的基础,没有自治,民主的制度架构便形同虚设。他说:"既然人民已经变得如此从属于中央权力,再叫他们定期选择这一权力的代表就是徒劳无益的了。"他还说:"很难设想,在人们已完全放弃了自治的习惯以后,他们怎么还能对那些将要统治他们的人做出适当的选择;并且谁也不会相信,遭受屈辱的人民通过投票能够产生一个自由的、明智的和奋发的政府。" 因此,要确保地方自治的健康发展,就必须将国家权力限制在最小的范围之内,以防止国家以国家利益为借口实施对地方自治权的侵害。国家的一切行为都必须服从人类的一般行为规则并服务于自生自发的社会秩序,应该象保护人的其他基本权利一样保护地方自治权,通过全面的自治来扩展社会秩序,而不是以国家为主单方面来实现地方自治。

   三、地方自治本土实践之博弈

   清朝末年,由于西方列强的入侵,中国处于内忧外患的深重灾难之中。在社会各界和民间舆论的强烈呼吁和推动下,清政府为了挽救其摇摇欲坠的政权,不得不仿学宪政,派遣大臣出国考察,着手实行变法,地方自治是其中最重要的内容之一。清政府在变法修律的同时颁布了一系列的地方自治章程,并在全国各地加以实施。1908年,清政府颁布了城镇乡地方自治章程及选举章程,次年又颁布厅州县自治章程及选举章程。通过这一系列的措施,形成了地方自治的初步架构。但由保守派的阻挠,清末地方自治的权力极为有限。辛亥革命后,北洋军阀政府继续推行地方自治,其间虽然遭到袁世凯政府的阻挠,但地方自治的步伐并没有停止。后来的南京国民党政府遵循孙中山的遗训,继续推进地方自治。可以说,这一时期的历代中国政府都将地方自治作为一项重要的政治制度加以考量。但由于此一阶段国际国内形势的复杂多变,统治集团将地方自治与维护其专制统治联系在一起,因而地方自治并没有按其原有的意义和目的加以实施。在近代中国,摆脱被动挨打,追求富国强兵始终是首要目标,这也契合了国家大一统观念,地方自治作为国家统治的工具,直到1949年国民党败退台湾,真正符合宪政意义的地方自治也没有在中国建立起来。

   1949年建国伊始,执政者宣布废除国民党的六法全书,标志着与传统中国社会的彻底决裂。同时由于实行的是与旧中国完全不同的政治制度,因此国民党政府原来推行的地方自治制度就被迫中断。虽然解放后也在宪法中规定了民族区域自治制度,但那只是出于民族团结和政权巩固的需要而设计的一种政治制度,这种自治制度对自治的主体和区域都作了明确的限定,无论从设立的初衷还是实际的运作来看,与真正意义上的地方自治都相距甚远。地方自治权应该是地方团体固有的权利,它具有普遍性价值,不可能只让一部分人享有而限制其他人享有。即使这样一种特殊的地方自治制度,其自治权也并没有得到法律的有效保障。地方自治权的一个最重要方面就地方立法权,虽然我国宪法第一百一十六条规定:"民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例。"但同时又规定:"自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。"这样相互矛盾的规定实际上还是由中央定夺当地自治条例和单行条例,无形中剥夺了民族自治地方的立法权。新中国成立后,为了迅速改变中国一穷二白的落后面貌,实现从农业社会向工业社会的过渡,执政者从这一良好的主观愿望出发,不得不以强制手段将大量的农业资源转移用于城市的工业建设。而要做到这一点,就必须对原来的农村社会结构进行重组,将农村纳入国家权力体系,使农村成为国家政治架构中的一个组成部分。从1951年起,执政党通过土改、互助组、合作社一直到人民公社以及其他一系列的思想政治运动,完成了对中国农村的翻天覆地的变革,从而一步步消解了农村带有自治性质的传统社会秩序的基础。中国农村不再是以前那个远离国家权力中心的相对独立的社会自治体,而变成了国家机体的细胞组织,国家权力深入到每一个这样的细胞组织中,将其牢牢控制,农村因此丧失了自主性而变成了国家的附庸,农民也不再是原来意义上的农民,而是为国家服务的政治公民。

然而,这样一些既侵犯农民权利,又违背经济规律的治国措施,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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