刘志强:人权保障与国家义务

——从新生代农民工说起
选择字号:   本文共阅读 485 次 更新时间:2015-03-30 21:05:30

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刘志强 (进入专栏)  

   导言:

   鉴于为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反抗,有必要使人权受法治的保护。

   ——摘录《世界人权宣言》序言三段

  

   近年来新生代农民工问题成为社会热点。[①]改革开放30多年,中国农民工已经悄然更新换代,“第二代”或称“新生代”农民工登上了城市化进程的舞台,并成为新产业工人阶层的主体部分。[②]与第一代农民工相比较,他们有着较高的文化精神生活需求,渴望继续学习,重视技能培训,希望融入城市主流社会的理想特别强烈,有着更为强大的利益诉求。由于现实的制度,他们既融入不了城市,又退不回农村,已经、并将给社会带来诸多的社会问题,为此,受到了政府和学界的高度重视,包括社会学、法学、经济学、人口学等的不同学科积极参与到对新生代农民工的研究之中,由于各个学科侧重点的不同,对这个问题看法也存在迥异。本文的观点是,无论是农民工还是新生代农民工,他们都是中国公民,他们都享有宪法赋予的基本权利。之所以在现实中他们没有共享改革开放成果,成为弱势群体,主要是国家在保障他们权利方面没有尽到其义务使然。新生代农民工问题其实质是一个人权问题。[③]人权是人作为人依其本性所应当享有的权利,[④]不受任何个人和组织、特别是国家公权力机关的侵犯或非法剥夺,从另一方面来说,人权的实现反而要求得到国家的尊重与保障。从这个意义而言,人权的义务主体主要是国家。本文所指的国家,主要是国家的载体政府或政府公权力的主体与公务员。国家作为人权保障义务主体,是国家存在的价值所在和合法性基础,是国家制定各项立法和政策的出发点和归宿。[⑤]

   本文拟从人权法视角,结合新生代农民工的权利,探讨国家在人权保障中的国家义务问题。

  

   一、三重国家义务

  

   国家在人权保障方面,或在保障新生农民工权利方面究竟存在什么义务?本文认为国家在保障新生代农民工权利存在三重义务。(1)道德义务。人权不是国家的赐予,而是每个人与生俱来的应有权利。但人权要求国家的保障。尊重和保障人权,既是政府的首要目标,也是政府拥有和行使公共权力的合法性基础。

   洛克的社会契约理论以公民权利视角分析国家义务,他认为,自然法赋予人们各种权利但自然状态是有缺陷的。为了保护自己的生命权和财产权,人们互相立契约组成国家。根据该理论,国家的义务应当是满足权利的需要,这同时说明了满足权利的需要是国家及其权力存在的正当理由;国家义务的内容是由权利的需要决定的,也就是说,权利的需要是国家义务的依据。洛克具体提出了人们的立法需要、司法需要和国防需要等三种需要,并将这些需要同特定的国家机关及其职责联系起来,后来发展成为西方三权分立国家之中的立法、司法、行政三种职责。因此,可以说根据洛克的理论所形成的“权利的需要决定国家义务”的观点,实际上被西法治国家所验证。[⑥]权利的需要决定国家义务,在中国语境下就是以人权为本,也是作为执政党和政府的治国为政的基本原则。因此,保障新生代农民工基本权利是国家应当承担的道德义务。(2)法定义务。人权人宪,使人权成为国家权力运行的指导性价值。确认国家权力为保障人权和公民权而存在,不仅是国家权力的道义基础,更是宪法规定的强制义务。此前,我国宪法更多关注的是如何保障国家权力的运行,国家至上的观念使人权和公民权利被置于较为次要的地位。人权人宪后,人权至上是宪法的最高原则。这是国家尊重和保障新生代农民工基本权利的宪法和法定义务。中国政府为了落实这些法定义务,2009年4月制定和发布《国家人权行动计划(2009━2010年)》,在这个计划中,在既尊重人权普遍性原则同时,又从基本国情出发,切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置,在推动经济社会又好又快发展的基础上,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居;坚持以保证人民当家作主为根本,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,着力保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。[⑦]表明中国政府在尊重和保障人权的宪法原则下,使国家权力的设立、配置和运行,有利于所有人的人权得到保障和实现。(3)国际义务。国家是国际人权法中最主要的权利和义务主体。国家保障人权的国际义务,是指各国根据其加入的国际人权条约所承担的所有有效的义务。国家在国际人权公约[⑧]下针对个人的义务具体可以分为承认、尊重、促进和提供、保护的义务。承认是指缔约国在国内法律制度中承认人权是实在法上的权利;尊重是国家的消极义为,它要求国家不去妨碍个人行使权利或不为侵犯特定权利的行为;促进和提供是国家的积极义务,指国家通过积极的行为提供人们获取资源的条件和增强人们享有这种权利的能力,这一义务主要涉及个人的经济、社会、文化权利;保护的义务是一项程序上的义务,指国家为人权受到政府或其他私人的侵犯提供救济。保护义务是最重要的义务,如果在国际人权条约中对于人权被侵犯时的救济不加以规定或这些救济不能得到实施,则整个国际人权公约在很大程度上将落空。国家为人权提供救济既可以针对个人人权受到本国政府的侵犯,也可针对人权受到其私人的侵犯。如果国家不提供及时、有效的救济,将构成对侵犯人权行为的纵容甚至是鼓励,国家将承担间接责任。[⑨]从保护的方式看,国家为人权提供司法救济是最终的救济手段。从法律制度上看,相对于政府的保障责任而言,唯一可以从平等性和穷尽性来保障法律上人权的实然性的只有诉权,也就是法律制度应当保证个人可以享有自由地陈述保障人权要求的权利。这种权利相对于其他法律上的人权是基础性的,也是绝对的。[⑩]也就是说,国家在保障新生代农民工基本权利具有国际义务。[11]中国政府在《国家人权行动计划(2009━2010年)》中,特别强调加强要国际人权交流、对话与合作,同世界各国一道,共同致力于推动世界人权事业健康发展,为建设持久和平、共同繁荣的和谐世界做出应有的贡献,这是一种进步。

   人权的悖论是:一方面人权是人作为人应有的权利,揭示出国家在人权保障中存在三重国家义务,另一方面人权的承认、尊重、保护和促进四个方面都需要通过国家公权力来实施,如果国家公权力不尽或没有尽到对人权保障义务,一味容忍或侵犯像新生代农民工或穷人的权利,比如生存权,整个社会将会出现“鱼死网破"的事件发生。[12]现在社会各界都在关注新生代农民工等弱势群体给社会带来的社会问题。无论是人大代表和政协委员的议案或提案,还是各级政府的方案和计划,还是专家学者的献计献策,说来论去,达成的基本共识就是政府和社会要为失业新生代农民工的基本权利提供制度性的各类资源。这是一个值得肯定的共识。我们完全可以相信,如果能按照这个共识来做好各项工作,那些处于社会弱势群体的生存状况将会有所改善。然而,就在精英们为达成共识欢呼的同时,各地发生的事件及发出的声音却并不那么和谐。比如近日某农业大省的果农手推车被城管暴力踢翻、100斤草莓成果酱;某沿海特区发生的街道综合执法队与街头小贩"同归于尽"式的冲突,等等。这在很大程度上加深了我们对能否落实精英们共识的忧虑。[13]在于建嵘看来,城市的环境整洁是需要的,认真执行各种规则也很正当,而让穷人能活下去则更为重要。特别是在目前没有为农民工等社会群体建立必要的社会保障制度的情况下,我们就没有理由为了追求某些人的高尚舒适的生活、某些城市似画的优美风景,而把他们自助性的非正规就业视为非法,也不能以有碍市容把他们赶出城市某个角落里的窝棚。如果一个社会把那些在街头上讨生活的人都逼到走投无路,则一定是制度和规则出了问题。目前各地之所以产生了这些问题,可能有很多方面的原因,但城市主义和富人主义在主导社会秩序和规则肯定是一个重要方面。事实上,在世界上某些国家和地区,只要社会弱势群体的利益缺乏组织化表达,穷人正当的生存权被视为非法也是常有的事。好在中国的执政者在坚持"三个代表",关心民生也是政府及其领导人宣称的目标,我们才有可能这样鲜明地主张穷人的生存权利。

   现在政府号召穷人要与富人共度时艰,如何让这些失业或根本无业可就的人员有一个自食其力的机会,使他们不成为剩余劳动力,是我们这个社会迫在眉睫的问题。为此,各种城市执法者是否可以改变一下执法理念,重新认识非正规就业的正当性,也就不只是一个理论问题了。可以说,各级政府能否在城市管理、社会公共利益和穷人的基本生存权找到最基本的平衡,不仅是一个执政能力问题,更是一个执政理念问题。退一步来说,就是为了所谓的社会稳定和谐、为了富人和官员们的财富和人身安全,各级政府也应该为无工可做而坚守在城市的农民工、下岗失业而贫困的城市居民、为无业可就的各类毕业生有一个临时的立足之地、吃饭之业提供救济、服务、方便、培训。

   [14]否则,剥夺穷人生存权就会同归于尽。正如法国大革命时期的人权宣言开宗明义所指出的:“对人权的无知、忘却或蔑视,是公众不幸和政府腐败的唯一原因。”人类历史上无数次人为灾难,大都来自暴虐的政府权力对人权的侵犯和蹂躏。欧美17、18世纪启蒙思想家的人权理论,本来是作为对封建专制权力的政治反抗权而提出的。二战后出现现代人权的新高潮,也是导源于政治上对法西斯国家恣意蹂躏人权的反思。联合国于1948年通过的《世界人权宣言》,就是这一反思的产物,“鉴于为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反抗,有必要使人权受法治的保护”,[15]其主要精神也重在强调人民对专横暴虐的国家权力的政治自卫权和抵抗权。

   由于普通人民的人权和权利相对于国家权力而言,常处于弱势地位,易受国家权力的侵害。我国在改革开放以前,执政党和政府漠视、否定人权,严重侵犯人权的事件时有发生。历次政治运动和“大跃进”造成的人权灾难,都与执政党和政府漠视、否定、践踏人权密切相关,而人民却处于无力反抗的境地。现今这一状况已有很大改变。但毋庸讳言,在立法上(特别是行政法规、规章以及所谓“红头文件”)还存在侵犯人权的现象。在日常生活中行政侵权更常发生。司法侵权则表现在司法不公,造成冤假错案。既然国家或国家权力是侵犯人权的最大或最经常的力量,确认国家是“尊重和保障人权”的主要义务主体就势所必然。[16]

  

   二、三种形态转化的国家义务

        

   人权存在三种形态:应有权利、法定权利、实有权利。人权从理想意义上讲是“应有权利”,即人按其本性所应当享有的权利;法定权利是“应有权利”的法律化、制度化;实有权利是指人在社会现实生活中真正实现的人权。[17]将人权局限于任何单一存在形态都不足以揭示人权的本质,也不利于对人权实现途径的探索。对人权实现的逻辑来讲,国家应及时“从应有权利转化为法定权利,再从法定权利转化为实有权利”,这是人权在社会生活中得到实现的国家义务。

   (1)国家尊重应有人权的义务

应有权利是个人没有让渡给国家保留的人权,或叫剩余人权。从人权法来说,应有人权是指没有被国家立法确认,但并不等同于国家在将来不确认的权利,是一种“应然状态”下的权利。只有国家承认个人存在“应有权利”,才能产生如何去保障它的义务。国家否认“应有权利”的存在,国家制定法定权利就会成为“无源之水”和“无本之木”。(点击此处阅读下一页)

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