刘剑文、王桦宇:公共财产权的概念及其法治逻辑

选择字号:   本文共阅读 503 次 更新时间:2015-03-26 00:35:24

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刘剑文   王桦宇  
公共权力之间的矛盾关系在本质上仍然是公共权力与公民权利之间矛盾关系的一种表现形式、转化形式和实现形式。[31]因此,公共财产权与私人财产权这对范畴的协调与平衡,藉由私人财产转化为公共财产并在其中体现正当性的过程,成为贯穿财政制度变迁的基本主线和推动现代财政制度法治化的根本动力。

   在近代西方,财产权模型主要有两种:一是财产权的行使以不损害公共利益和他人利益为限的高度利己的个人主义模型;二是财产权应以有利于公共利益方式行使的公共财产权利模型。[32]选择不同的财产权模型,会导致对私人财产权和公共财产权的不同态度,支持个人主义模型者会得出私人财产权保护优位的结论,支持公共财产权利模型者则会倾向于公共财产权功能的重要。但无论选择哪一种标准,公权力对私权利的侵犯总是比私权利对公权力的制衡要大,因此公共财产至少在取得上应受法律严格控制。

   公共财产权的概念并非严格意义上的财产权模型,而是从传统财产权理论推演出来的对应于私人财产权而建基于公法之上的转化和支配公共财产的权力语词建构。私主体将私人财产权的一部分让渡给公权力而形成公共财产,政府在行使公共财产权时在社会层面上给予私人主体公共福利。这些财产权力的行使由政府承担,不仅内容复杂,而且过程重要,因此在逻辑模型上有建构公共财产权的必要性。

  

   四、公共财产权控制的法理分析

   法律对公共财产权采取何种调整立场,与对公共财产权的定性有关。将公共财产权界定为一种积极的、应受控制的公权力,通过对其行使进行有效的法律调整,使得私人财产转化为公共财产的过程以及公共财产的分配过程符合合理性和正当性原则,是研究公共财产权控制的基本前提。对公共财产权进行控制的基本要义在于:公共财产的取得、用益和处分都应严格遵循法律规定,特别是政府在行使该项权力时不得侵犯公民的私人财产权;对于已经取得的公共财产,应妥善保护,不得肆意处分。通过对公共财产权的法律控制,可以实现“双重保护”:即控制政府在私人财产转化为公共财产过程中的权力,强调对私人财产的直接保护;控制政府在支配公共财产过程中的权力,强调对“公众之财”的间接保护。

   (一)实体环节:政府财政行为的正当性

   公共财产权作为一种应受控制的公权力,应当具有高度的正当性。按照权利类型的不同,公共财产权的行使可分为三部分:一是公共财产的取得,即政府财政收入过程;二是公共财产的用益,即政府财政管理过程;三是公共财产的处分,即政府财政支出过程。由此,对公共财产权的控制应从三个环节进行。

   其一,公共财产取得的控制。藉由公共财产权使私人财产转化为公共财产时,应严加约束并研判其正当性与必要性。其中,对于非对价性给付的公共财产取得,虽然在宪法和行政法学理上具有正当性,但仍有限制的必要,比如征税行为应符合量能负担、法律保留等税法基本原则;国有化取得公共财产的行为,亦应具有宪法依据,并合理阐释其中的公共利益。对基于对价性给付取得公共财产的,应掌握必要界限和比例原则。在征收土地房屋时,应注意区分公共利益与商业利益,并进行公平公正补偿;在政府收费时,应遵循收费理性观念和受益负担原则,确定适格的收费主体和必要的收费范围,合理识别特定目的的收费和非特定目的的收费,并对后者进行有效管控和约束;在发行政府债时,应审核发债主体和对象的资格,合理控制债务规模和发行范围,在偿债能力限度进行发债,并贯彻代际公平的理念。

   其二,公共财产用益的控制。公共财产的用益,即财政预算管理及公共财产的保值增值。政府对于已经依法取得的公共财产,应尽到善良管理人的勤勉义务。私人财产转化为公共财产后,其使用应按照公开透明、规范有序和平衡控制的要求进行,秉承量入为出和技术谦抑的基本原则。不同地区存在财力高度充裕或过于不足的差异,应注重公共财产用益的社会福祉性,通过中央和地方财政关系的调整、财政收入划分、财政转移支付或特定财政政策来调整此种不平等性,达到公共财产分配正义的效果。公共财产用益控制的重点还在于预算管理,通过设置有利于公共财产有效使用和合理监督的预算制度,为公共财产权行使提供正当性依据。此外,公共财产的用益还应体现绩效原则,通过绩效预算激励政府在使用公共财产时提高效率,使其保值增值。

   其三,公共财产处分的控制。公共财产的处分,主要指公共财产用于各项预算支出的具体过程,比如公共基础设施和基本公共服务的支出,公务员工资支出以及政府事务支出等,应遵循厉行节约和合理必要的基本原则,并对资产性财产特别是货币性财产建立规范、清晰、严格、有效的审计制度。在公共财产的处分环节,还有一种情形值得关注,即公共财产不正当地被转化为私人财产:一是直接、显性转化,包括部分机关事业单位存在的“小金库”和少数干部的权力寻租等;二是间接、隐性转化,包括中央“八项规定”出台前部分机关事业单位的铺张浪费、“三公”经费较高等。在后一种情形,公共财产并没有直接归属于责任人,但却通过形式上合法的途径流出国库、流入私人口袋,转化为“私人财产”,这种情形在部门法上的可责性相对较弱,但在日积月累之中带给国家和全体纳税人极大损害,必须引起重视。

   (二)控制原则:严格的法定主义

   依据控制原则,公共财产的取得、用益和处分应严格遵循法定主义。讨论公共财产的分配,需分析公共财产的取得,即征税权的正义性问题。尽管近现代以降,公共财产取得可通过公债等其他方式获得,但课税权仍是最重要的岁入方式。随着现代以来政府职能的不断扩张,行政的作用日趋复杂化与多样化,财政规模随之大幅扩大,控制公共财产取得、用益和处分的问题日益凸显。公共财产的取得应遵循严格的法定主义,对法律没有规定的事项,政府不得作出征税、征收、收费等涉及私人财产转化为公共财产的行为。公共财产的用益和处分,涉及财政预算体制及其配套制度的,通常在宪法性法律中应有明确的约束性规定,[33]在执行上更应遵循法定主义。公共财产的取得和支配(用益和处分)过程中的法定主义,主要体现在实体法定和程序法定两个方面:在实体面上,公共财产权的行使应有法律的明确规定或明确授权;在程序面上,公共财产权的行使应遵循既定的民主原则,并有适当的问责制度和救济程序安排。

   (三)程序正义:民主、问责与法律救济

   在现代财税法框架内,国家以财政方式汲取岁入需要正当性依据。这种正当性,在实体价值上表现为社会正义,在程序意义上体现为财政民主。在目前的法律体系中,就程序正义而言,通过行政程序、行政诉讼、国家赔偿等行政和司法方式可以获得具体的私人财产权的救济;就抽象的私人财产权保护而言,可通过民主监督和行政问责的方式得以实现。按照次序逻辑,权利的实现和救济可分为三个阶段:一是事前的协商参与程序;二是事中的预算监督程序;三是事后的行政和司法程序。

   以征收土地为例,程序性失权是当前一些地方征地权滥用的重要原因。征地程序规则失范,突出表现为规范模糊和程序性权利无保障。[34]为解决这个问题,非公益性的用地需求可以通过一对一的协商机制解决,在特殊情形下还可以通过民主表决的方式解决,以降低交易成本与交易风险。[35]在征收审批中,其内部程序运作的技术性设置不能改变其具体行政行为的属性,且在实质上还具有对土地权利变动进行裁决的功能,所以征收审批的行为属性和功能属性均要求引入正当程序。[36]

   (四)民生品格:公共财产权的价值归宿

   民生问题主要是一个财政问题和分配问题,也是一个权利问题和法治问题,[37]但在实质上更是公共财产权的取得和支配问题。政府基于公权力将私人财产转化为公共财产,并严格遵循法定原则和民主程序行使,服务于社会民生和公共福祉这一公共财产权的最终归宿。

   2004年《宪法修正案》将《宪法》第10条第3款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。此处所指的征收补偿,必须是体现被征收财产市场公平价值的公正补偿,且这项宪法要求必须在操作过程中获得立法和司法的制度保障。[38]按照公法基础性法理,征收须符合三项条件,一是基于社会公共利益;二是符合法定权限和程序;三是给予公正合理的对价。对于“公共利益”的理解,有学者认为,公益“最大特别之处,在于其概念内容的不确定性”,具体又可分类为“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。[39]法律的主要作用之一就是协调个人利益和社会利益,而“这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突标准的一般性规则方能实现”。[40]

   在所有这些规则中,公共财产权规则最终提炼的主导性原则,一是基于公共性而产生,这使得公共财产权具有价值合理性;二是面向民生进行管理,这使得公共财产权具有社会福祉性;三是开展严格法律约束下的财产流转,这使得公共财产权具有程序正当性。

  

   五、公共财产权的制度建构

   十八大报告提出,“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。[41]十八届三中全会《决定》提出“建立现代财政制度”和“推进法治中国建设”的目标,[42]指出“强化权力运行制约和监督体系”,“让权力在阳光下运行”。[43]公共财产权作为关涉公民财产权、关涉民生的重要权力,理应纳入权力制约和监督的体系。

   (一)公共财产权制度的建构原则

   可以依据法源明确、程序正当和争讼便利三大原则,建构公共财产权的规则体系。法源明确,是指公共财产的取得、用益和处分应由法律规定或者进行明确、具体的授权。就公共财产的取得来说,不同取得方式有相应的法源依据。其中,税收实体和征税程序应依据税收法定原则,税收和征收等相关事项只能由人大制定法律加以规定;[44]收费应依法律规定或授权,而且收费中的规费、受益费和特别公课在权源基础上又有所不同;行政处罚也需有行政法律明文规定。

   程序正当,是指公共财产的取得、用益和处分程序应具有正当性。无论是税收的课征,还是收费和行政处罚的收取,抑或是国有化或者征收土地房屋,除了应有明确的法律授权外,还应经由特定程序。且此种程序应有法律明确规定,并符合形式上和实体上的民主原则。比如,《税收征收管理法》对税收的征收,《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收决定和补偿的作出,分别规定了比较明确的程序事项;在公共财产的用益和处分中,预算及其实施过程应受《预算法》等相关程序性规定的约束,政府采购服务则应受《政府采购法》和《招标投标法》等相关程序性规定的约束。

   争讼便利,是指公共财产权的争讼应最大限度地便利公众。无论是公共财产权的控制,还是私人财产权的保护,都应有方便的救济渠道。在私人财产转化为公共财产的过程中,私人财产权权利人可以基于私人利益,提起行政复议或行政诉讼;在公共财产的使用过程中,私人财产权权利人可以基于公共利益,通过纳税人诉讼获得司法救济。

   (二)私人财产权保护的立场和秩序

在以揭示法律存在和运行规律为旨趣的法律理论研究的基础上,进行以建构理想的法律制度框架及其运作机制为目标的法律工程研究,对推进中国法治建设具有指导性的功用和价值。[45]公共财产权控制的基本立场,在于通过约束政府公权力保护私人财产权,特别是在揭示隐藏在公共财产形式背后“私人财产集合”的基础上,对公共财产的转化和支配进行宪法和法律上的严格控制。从逻辑上看,合法性本身具有多样化的面孔和不同情境下的理解,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》2014年第8期

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