刘剑文、王桦宇:公共财产权的概念及其法治逻辑

选择字号:   本文共阅读 502 次 更新时间:2015-03-26 00:35:24

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刘剑文   王桦宇  
在实体和程序层面受到法律的严格限制,以实现公共财产的分配正义。第三阶段是“物尽其用”的阶段。在此理论项下,仍有以下问题需要解决:此种已经脱离私人权属范围的财产是何属性,是否有法律调整的必要?通过征税、收费、处罚等所得的资金以及通过征收所得的土地房屋等财产,如何确保其收到合理正当的支配?为回答这些问题,有必要建构抽象的财产权力或财产权利概念,以克服传统财产权理论无法解决但确实亟需解决的问题。

  

   三、公共财产权概念的提出

   宪法上财产权与民法上财产权的区别,不在于财产权的客体,也不在于财产权的主体,而在于反映在同一客体上不同主体之间的关系。[19]实际上,两者都指向同一种财产权利,只是前者更多表现为相对于公权力而言的私权利,后者则更多地体现为不同平等主体之间的私权利。从本质上讲,在权利属性和权力来源层面,可将财产权理解为私人财产权与公共财产权两个范畴,即私权利与公权力的一体两面。[20]前者指归属于人民的具体财产及其权利,后者指政府通过征税、征收或其他途径获得的财产及其权力。公法论者认为,法治最本质的特征是制约权力,其内在机理为权力与权利的和谐态势,通过依法治权而推进建设法治社会。[21]在财政领域,宪法秩序即规范政府财政权力与保护公民财产权利之间的一种相对均衡的状态,即划定公共财产权与私人财产权的合理正当边界。当前,一些地方政府“土地财政”、财政资金使用不规范、预算无法有效实现硬约束的现象,都直接或间接与财政权力侵犯私财产权利或者不当使用公共财产有关。在此意义上,从财政权中提炼出基于公共财产的正当取得和有效支配的公共财产权概念,不仅必要,而且可能。

   (一)基础性概念及其厘定

   公共财产权是指政府基于其公共性特质取得、用益和处分财产的权力,包括对私人财产征税、处罚、国有化等非对价性给付,征收土地房屋、收费、发行公债等对价性给付,以及支配这些财产的权力。前者系指政府无需支付完整对价情形,也即履行具体义务作为取得和支配私人财产,适用财产权限制、比例均衡、人权保障等原则;[22]后者则指政府需要支付具体对价情形,也即履行特定义务作为取得和支配私人财产情形,适用受益负担、公平补偿和代际公平等原则。[23]公共财产权概念与传统财产权概念都以财产作为概念界定的基础,但两者存在明显的差异性和匹配性。首先,传统财产权是指私人财产权,甚至认为财产权概念本身就具有私的“权利”属性,而公共财产权则是从公权力角度界定财产权,将公共财产权定性为“权力”。其次,公共财产权是将私人财产转化为公共财产的权力,以及该转化后对公共财产进行支配(用益和处分)的权力。再次,公共财产权与私人财产权具有对应性,私人财产权之间的关系由私法调整,公共财产权与私人财产权的关系由公法调整。

   要准确厘定公共财产权的内涵,有必要区分以下四组概念。

   第一组是公物、公共财产与公共财产权。公共财产权概念对应的“公共财产”并非公物。公共财产权是相对于私人财产权存在的,只存在于与私人财产权转化及其后续支配相关的特定范畴中,这种理解可以将公共财产权中“公共财产”的概念与公物区分开来。[24]公共财产权中的公共财产,在形式上来源于私人财产并依法为政府所持有,但在本质上是政府基于“公共性”而代替公众持有的“集合化的私有财产”,仍为“公众之财”,其支配应受宪法、法律的严格约束。我国《宪法》第12条第1款规定的“公共财产神圣不可侵犯”,与公共财产权概念并无冲突,两者的区别仅在于对公共财产内涵理解的宽窄而已,即仅限于“公物”本身,还是从私人财产继受、转化而来的公共财产。

   第二组是公共财产请求权与公共财产权。公共财产请求权,是指公众对具有公共属性的特定公共财产享有请求并使用的权利,其内容包括使用基础设施和享受公共服务的权利。公共财产请求权是公众基于宪法规定而向政府请求为一定公共财产给付或提供公共服务的法定权利,此种意义上的公共财产请求权,在界定静态意义的公共财产时具有积极意义,但未深入到动态的公共财产的取得、用益和处分层面,也无法完全展示和涵摄公共财产的运行机制。在本质上,公共财产请求权是公法、特别是宪法所保护的请求权和私权利,而公共财产权是一种公法所控制的公权力,其运行涵盖公共财产取得、用益和处分的全过程。

   第三组是公法上的财产权与公共财产权。公法上的财产权包括消极的公法上的财产权与积极的公法上的财产权:前者指私人财产不受政府非法限制、干预和剥夺,该项权利在宪法上直接规定但由民法予以具体化;后者指私人根据公法规范,得积极请求公权力主体为一定金钱财物给付的权利,是宪法规定的公民基本权利,与公共财产请求权内涵相似。[25]公法上的财产权与公共财产权的共同点在于二者均属于与财产相关的权利或权力;差异点则在于前者属于权利的范畴,是传统的私人财产权,其保护方式是从正向角度直接要求政府给付或者排除政府的侵犯,后者则属于权力的范畴,是财政权概念的法学解析和重构,是以政府有权获得公共财产为逻辑起点而应对其加以控制的公权力,通过对其进行法律控制,可以间接地保护私人财产权利不受侵犯。

   第四组是财政权与公共财产权。财政权与公共财产权都属于权力范畴,其涵盖内容也都涉及财政收入、支出和管理,但公共财产权是从财产的角度定义权力,强调其权属性而非状态性,关注其动态性而非静态性,重视其过程性而非结果性。有别于财政权,公共财产权是一种面向财产属性转变及其过程控制的权力,其价值取向在于通过控制保护私人财产权,而非仅仅获得财政收入和管理本身。尽管财政权和公共财产权都被界定为权力,但财政权概念更多关注“行政”的形式特点,即财政行为以及该行为本身的正当性。财政权径由“权力”生发出来,强调政府财政行为的权力属性,并演绎于财政收入、支出和管理活动中;公共财产权概念关注“财产”的实质特点,强调政府从私人获得财产的公共属性,是以“权利”作为逻辑基点,依循“财产”的保护路径展开,在终极意义上,公共“财产”来源于私人“财产”,并保护此种集合化的私人财产权,两者具有概念要素上的同质性。

   (二)公共性与公共财产权

   学术界对于公共性内涵的理解是多样化的,公共性本身在不同时空和语境中也呈现变动的样态。[26]一般而言,公共性是指因个人与社会之间的紧张和协调关系而生的一种强调社会利益的特征、方法和理论。在公共财产权视野下,公共性主要包括两个命题:其一,公共财产的公共性识别及其正义判断。即公共财产的取得是否有合法性和正当性、在行权过程中是否侵犯私人财产权,以及是否按照法定要求和合理性原则进行支配。对于前者,考查侵犯私人财产权的行为是否正当,应注意财产与公众的联系越紧密,其所承担的社会义务越多;[27]对于后者,则需经由符合正义原则的预算法和税法规范予以实现。其二,公共财产规则是否经由公正的程序。这既包括公共财产的取得应当公开透明,还包括公共财产的用益和处分应经法定程序。现代经济社会的发展,使得私人财产转化为公共财产的情况变得越发普遍,对公共财产权行使的正当性约束,除了应在实体价值判断上加以考虑,还应依托于符合民主要求的程序规则,以及社会大众对公共财产的流程管控和支配监督。

   有学者进一步认为,“‘公共性’着重于参与机制和公众基于该机制参与公共活动的过程,唯当‘公’或者‘公意’是在这种参与中得以达成时才具有公共性。”[28]政府通过公权力取得公共财产的正当性即在于此种“公共性”,“公共性”构成公共财产权在属性界定上的理论基础,也使得公共财产权具有概念构建上的可能性。公共性还对公共财产的形成机制及其使用过程的正当程序提出规则要求,以适应公共财产在实体层面上的价值取向。预算过程及其控制成为公共财产权控制最突出的体现,公共财产的获得及其支配的正当性在民主体制中得到确认。在代议民主体制中,民意代表通过对公共财产的转化和支配充分发表意见和辩论,通过建制化的商议制度体现决策的公共性,同时证成公共财产权行使的正当性。在协商民主体制中,各利益群体或政治集团以利益衡平为取向,平等参与公共政策的制定,在理性和协商的基础上作出具有集体约束力的决策。在此种模型下,公共财产权的行使在实体上必然受到基于公共性的预算控制而具有正当性,在程序上则受到民主规则和政治过程的约束。

   (三)公共财产权的本质属性

   公共财产权概念在本质上是一种权属性界定,即对公权力机关取得和支配公共财产的权力性作进一步确认。其概念构建基础立基于私人财产转化为公共财产过程中的三组界定性关系:第一组是状态性界定,私人财产主要通过政府财政行为转化为公共财产,其学理基础是公共财政理论;第二组是正当性界定,私人财产能够转化为公共财产的正当性基础在于其公共性特质,其学理基础是公共利益理论;第三组是法权性界定,私人财产转化为公共财产后,其法权属性需要进一步确认,即确认公权力机关通过公共财产权行使而将原置于私人财产权项下的私人财产转化为公共财产,其学理基础是基本权利理论。在此基础上,对公共财产权的本质属性可作如下归纳:

   其一,公共财产权在权属安排上是一种公权力。公共财产权是政府基于公共性而生的公权力,指向社会公共生活。公共财产权在脱胎于行政权的财政权的基础上产生,更关注财产的转化、支配及其动态过程。公共财产的取得、用益和处分大体对应于财政权概念之下的收入、管理和支出。公共财产的取得,是指政府对私人财产征税、处罚、国有化等非对价性给付,以及征收土地房屋、收费、发行政府债等对价性给付;公共财产的用益,是指按照符合正当性要求的民主程序将取得的公共财产妥善安排,比如对财政资金进行预算安排、进行一般性财政转移支付和专项财政转移支付;公共财产的处分,是指公共财产按照既定的预算安排进行支出,比如维持政府运转、建设和维持公共基础设施和公共服务体系、支付公务员工资、支付特定群体的相关补贴。

   其二,公共财产权在权力类型上是一种积极的权力。通常意义上的私人财产权作为一种私权利,是不受侵犯的消极权利,但公共财产权作为公权力往往以积极行使的方式运行,通过合理规划和安排公共财产的用益和处分,以实现公共财产取得和支配的经济绩效和功能效用最大化,促进社会整体的公共福祉。一方面,政府需要积极守护私人财产权,防止公权力对私人财产权的不当干预和侵犯;另一方面,基于公共性的立场,“立法者需要在应当保护的财产利益和公共利益之间进行权衡,并且达到平衡”,[29]应依照正当性原则取得公共财产,并积极发挥公共财产的功用,使其在完成财产属性转化后仍能有效促进公共利益,进而使私主体公平、普遍和公开地获得相应收益和收益机会,并为私主体行使积极财产权利提供物质基础。

   其三,公共财产权在价值取向上是一种应受控制的权力。公共财产权在表现形式上是一种政府从事财政行为的权力,其行使会对私人财产权造成相当影响。这种影响可能是即时的或在同时代发生,也可能是延时的或在代际间出现。以发行政府债为例,欲使财政收入最大化,一些地方政府把未来的潜在税额作为当期用途,这样会影响潜在纳税人私人财产权的价值和安全。[30]所以,与私人财产权应受保护的立场相对,公共财产权是一种应受控制的权力,这种控制应以最终有利于社会国家的基本要求或社会公共福祉为基本取向。与此同时,这种面向社会公共福祉的规则安排,不应局限于当前财政用度或者赤字困境的现实需要,还应考虑为未来经济稳定发展创造合理预期。

   (四)建构公共财产权概念的必要性

适度的观念创新可以保障法律制度的设计不远离现实的客观世界,并完善现有法律体系。有学者认为,所有的公法都旨在调整、规范两类关系:一是公共权力之间的关系;二是公共权力与公民权利之间的关系。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》2014年第8期

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