林彦:法律询问答复制度的去留

选择字号:   本文共阅读 217 次 更新时间:2015-03-20 16:19:32

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林彦  

   当前,《立法法》修改已进入实质性阶段。全国人大常委会已经对修正草案进行了两次审议并将草案内容公布征求公众意见。〔1〕立法权限、立法程序、立法技术中的不少制度都将面临更新完善以及去留的抉择。《立法法》所确认的且实践中充满争议的法律询问答复制度的未来走向也已引起实务及理论界的关注。〔2〕

   从草案内容来看,本次修正的重点主要涉及立法权限和立法程序的六个方面。在权限方面,对授权立法设置了更多的限制条件,赋予所有设区的市立法权并明确部门规章不得“越权”,特别是不得创设限制公民权利的规范。在程序方面,要求法律草案通过网络等途径予以公布,将前评估、后评估、法律清理等纳入正式立法程序,以及要求立法机关公布立法规划、年度立法计划。〔3〕值得注意的是,这一草案并未对法律询问答复制度做任何调整。笔者认为,十多年的实践不仅没能消除公众对法律询问答复制度的质疑,而且使其始终面临效力不确定的窘境。该制度虽然满足了实践对法律解释的需求,但是其与法律解释的功能交叉重合进一步加深了人们对其合法性的质疑。申言之,法律询问答复至今并未充分发挥其指导具体法律实施工作、补充法律解释的制度功能。〔4〕因此,《立法法》修改应当直面该制度的实施现状并有的放矢地谋求完善之策。本文愿充当引玉之砖,并期待学界和实务界的灼见。

   一、法律询问答复制度的实施现状

   一项法律制度是否值得保留、应否进行调整关键是看其是否实现了设计者的初衷、是否解决了现实问题、是否发挥既定的制度功能。因此,在讨论法律询问答复制度的去留问题之前,有必要对该制度的运行现状进行盘点摸底。唯有在对现状进行客观梳理和评价的基础上,我们才有可能提出更有针对性的解决方案。主客观两个方面共四个层面的运行现状共同框定了法律询问答复制度的主基调。在客观方面,询问答复既在一定程度上满足了法律解释的需求,又与法律解释存在功能混同的情况;在主观方面,该制度既面临着与生俱来的合法性质疑,又遭遇效力未定的尴尬境地。

   (一)虽为法定制度却始终面临合法性质疑

   尽管法律询问答复是由《立法法》所确认的制度,但无论在《立法法》制定之前,还是在《立法法》生效之

   后,该制度的合法性、合宪性始终存在疑问。

   在《立法法》制定之前,李步云教授就已对询问答复与立法解释做出严格区分并否定其具有立法解释的地位和权威。在他看来,尽管“全国人大常委会法制工作机构曾经……对某些法律作过一些解答,在实践中曾起过良好作用……但是,由于它不是权力机构而是工作机构,这种解释只能供考虑……”〔5〕显然,法工委的组织属性和地位使其所做的解释先天缺乏合法性的基因,因而也就无法获得立法解释的地位。

   《立法法》通过之后,又有学者对定位模糊的询问答复发出强烈的合法性质疑:“《立法法》对法工委答复的法律定位似乎尚不清晰,是‘有权解释’抑或‘无权解释’?若定位其为‘有权解释’的话,那么,《立法法》第42条第1款关于‘法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会’的规定必将形同虚设。更关键的是,法工委只是全国人大常委会的工作机构,这一性质和地位决定了它绝不能行使‘有权解释’权,否则它将会对我国现行的立法权限体制乃至民主政治体制造成不小的冲击。若将这种答复定位为‘无权解释’,仅具有研究性或参考性,那么,何必动用有限的立法资源去规范一个无法律效力的行为?这种未经仔细考虑的立法冲动显然有损立法权威。”〔6〕此后,也有教授在承认询问答复实践价值的同时指出,法工委“毕竟行使了全国人大常委会的职权,与中国建设社会主义法治国家的宪法目标不相符合,不具备制度上的合宪性。”〔7〕

   归根到底,动摇询问答复合法性基础的主要是两个因素,即法工委的机构性质以及其与全国人大常委会的法律解释权之间的关系。宪法和《立法法》都将法律解释权排他性地授予全国人大常委会。因此,唯有以全国人大常委会名义做出的解释才能成为法律解释。法工委只是全国人大常委会的辅助机构,也无权代表全国人大常委会。尽管法工委也负责“拟定法律解释草案”,〔8〕尽管解释草案可能被确认为法律解释,但即便这种程序参与也无法使法工委升格为法定的解释机构。同时,如果将询问答复视为法律解释,那么它必然要具有与法律同等的效力。要想获得这种效力,答复的主体必须是法律制定主体,而其制作的程序也必须与立法程序一致。但是,询问答复的制作主体及程序均不符合这两个标准。

   (二)在一定程度上满足了法律实践对解释的需求

   尽管无法消除与生俱来的合法性质疑,但是法工委仍然通过一系列的答复回应法律实施过程中提出的各种问题。《立法法》实施以来,询问答复不仅在数量上大大超过法律解释,而且其所涉及的法律部门之多、法律问题复杂程度之高、对解决现实问题产生影响之大不仅可以与法律解释相提并论,甚至超越后者。

   据全国人大常委会法工委的统计,2000年之前以全国人大常委会名义做出的立法解释共有20件左右,具体包括三种:第一种是已经明确属法律解释的,有12件;第二种是虽然没有明确过是法律解释,但从内容上看应属法律解释的,至少有3件;第三种是从内容上看应属于立法解释(其中3件应属于宪法解释),但全国人大常委会工作报告将其列为“法令”的,有7件。〔9〕另据统计,自1996年至今,全国人大常委会共发布过16份法律解释。〔10〕如此有限的规模根本无法满足法律实践对法律解释的需求。

   正是在这种情况下,法律询问答复至少在规模上有效地填补了有限的法律解释所无法满足的需求空白。据统计,从2000年7月1日《立法法》颁布实施至2005年12月31日,全国人大常委会法工委共做出164份询问答复。〔11〕法律询问答复所涉及的法律部门远远超过现有的法律解释。全国人大常委会的法律解释主要针对《香港基本法》、《澳门基本法》、《国籍法》、《刑法》等法律实施中所遇到的问题。近期,也仅仅扩展到《刑事诉讼法》。〔12〕其他法律在实施过程中也时不时地出现解释的现实需求,但这些需求均无法通过全国人大常委会的法律解释得以解决。法律询问答复则几乎涵盖了所有的法律部门。宪法类的答复分别涉及《宪法》、多部组织法、《立法法》、《选举法》和《代表法》等。例如,答复曾就公民通讯秘密、通讯自由与人民法院调查取证权的关系进行解答。〔13〕根据《人民检察院组织法》,在民主集中制下,就某一具体案件的处理,检察长与检察委员会多数成员意见不一致应当如何协调?〔14〕地方性法规能否设立罪犯驾驶保证金、保外就医保证金?〔15〕个别省份部分县(市、区)人口数在没有行政区划变动或重大工程建设的原因下出现较大变动,是否应当重新确定本级人大的代表名额?〔16〕在取保候审期间,人大代表能否参加代表大会或闭会期间的代表活动、履行代表职责?〔17〕

   在行政法类的答复中,法工委也直接回应了如下问题:交通事故责任认定是否属于可诉的具体行政行为?〔18〕国土资源部门解除土地使用权有偿出让合同是否属于行政争议?〔19〕根据《行政处罚法》,违法行为“二年未被发现”免于处罚,“发现”应当如何界定?〔20〕企业年度检验是否属于行政许可?〔21〕行政复议期间,行政机关能否申请人民法院强制执行?〔22〕

   此外,询问答复也解答了民法、刑法、社会法、诉讼法等其他法律部门实施中提出的问题。民事法律方面,答复曾就道路交通事故损害赔偿责任是否应当使用《民法通则》做出回应。〔23〕在刑事法领域,法工委也对见习医生出现医疗纠纷是否构成非法行医罪进行定夺。〔24〕诉讼法方面,答复也回应了诸如民办学校因资不抵债无法继续办学人民法院能否依照《民事诉讼法》组织破产清算〔25〕等问题。社会法方面的答复中则包括了诸如职工被检察院做出不予起诉的决定,用人单位不能以此为由解除劳动合同等解释。〔26〕

   有学者总结,法律询问答复分别在扩大宪法效力、公民选举权、裁决立法冲突三个领域推动了宪法的实施。〔27〕事实上,答复所发挥的作用远不止于此。在一系列的答复中,法工委通过对《立法法》第8条的解释,进一步明确了中央与地方立法权在一些具体领域的划分,而划分的结果是地方立法权被普遍抑制。〔28〕这一类答复是国务院、最高人民法院、最高人民检察院无法做出,而全国人大常委会又无暇做出的。另一方面,有不少答复对司法过程也产生了实质的影响,特别是对法院如何审理以及执行案件。尽管其数量有限,无法与庞大的司法解释规模相比,但它在功能上与司法解释相似并对人民法院处理个案及类案提供了指导。例如,在刑事司法方面,答复曾就见习医生出现医疗纠纷是否构成非法行医罪,隐匿、销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告构成犯罪的主体范围,能否在法定刑以下判处被告人受贿罪等问题做出回应。〔29〕在民事纠纷处理方面,法工委也曾就民办学校因资不抵债无法继续办学应如何清算、依法取得法人资格的全民所有制企业应如何承担法律责任等进行解答。〔30〕就行政争议的处理,法工委也对交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为以及可否纳入行政诉讼受案范围、工商行政管理部门对医疗机构购买工业氧代替医用氧用于临床的行为是否具有处罚权、行政复议机关能否加重对申请人的处罚等做出答复。〔31〕另外,答复也直面了诸如犯罪嫌疑人被监视居住期满后能否转取保候审等执行层面的问题,金融机构拒不协助人民法院冻结、划拨存款并造成相关款项被转移且无法追回情况下能否由金融机构承担赔偿责任。〔32〕

   正如周伟教授在评论询问答复有关宪法性解释问题时所言:“透过这些实际存在的解释案例,可以看到它们在中国宪法实施过程中的合理性与必然性。无论宪法,还是宪法性法律,都不可能穷尽一切,在实施过程中离不开解释,更需要解释……只要宪法与宪法性法律实施,必然存在对它们的解释,而无论宪法规定的宪法解释与法律解释制度是如何设计、安排的。”〔33〕

   (三)与法律解释功能的交叉重合

   《立法法》起草者试图对法律解释与询问答复在功能上进行区分。《立法法》明确规定,法律解释的适用条件主要包括以下两个方面:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。〔34〕根据全国人大常委会法工委的解释,第一种适用条件又具体包括以下三种情华东政法大学学报2015年第1期况:一是,需要进一步明确法律界限的。二是,需要弥补法律规定的轻微不足的。三是,对法律规定含义理解产生较大意见分歧的。〔35〕基于上述界定,法律询问答复并未被纳入到法律解释的外延之中。〔36〕

   与此同时,法工委对于法律解释的范围及适用程序又做了如下限定:“第一,只有在法律执行中遇到的问题,才可以提出解释要求,不是法律执行中遇到的问题,如研究中或普法中遇到的问题,可以采取讨论或法律询问的方式解决,不需要采用立法解释的方式解决。第二,在法律执行过程中遇到需要作法律解释时,应当先向其上级机关提出,上级机关能答复解决的,则无需提出立法解释要求。”〔37〕

   简而言之,只有那些在法律执行过程中遇到的必须由全国人大常委会做解释的问题,才需要启动法律解释的程序。这种立场事实上是承认在我国存在一个多元的法律解释体系。

   法工委也对设立询问答复制度的必要性说明如下:“在法律实施中,有关部门与地方往往向立法工作机构提出一些法律询问,要求予以答复,以指导工作。这些法律询问的内容一般不属于本法第四十五条规定的由常委会解释的两种情况……这些询问很经常,量也很大,有的时候要求答复的时限很短。如果将这些问题都提请常委会作法律解释,既没有必要,也不可能。”〔38〕

在此基础上,法工委对询问答复的适用范围进行归纳:“(一)国务院所属机构在执行法律过程中提出的具体法律问题;(二)最高人民法院、最高人民检察院的工作机构在司法过程中提出的具体法律问题;(三)省、自治区、直辖市人大常委会工作机构在工作中提出的具体法律问题;(四)向全国人大常委会提出的法律解释要求,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《华东政法大学学报》

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