周天勇:国有企业出资人制度的原由和框架

选择字号:   本文共阅读 4429 次 更新时间:2005-09-04 22:50:51

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周天勇 (进入专栏)  

  作为出资人,想的是国有资产保值增值,作为劳动者,想的是尽可能多地从企业中获得工资福利。如果由职工为主来评价企业领导,则会形成国有企业领导用出资人的利益,即国有资产及其收益,来讨好职工的现象,结果会发生企业内部职工侵蚀出资人利益,即劳动者侵蚀国家利益的情况。实际上,目前实行的由企业职工考核评价企业领导人的制度安排,从经济学角度分析,实际是国有资产向职工流失的一种制度设计。国有企业的领导,在某些方面可能有点像过去生产队的仓库保管员、出纳和会计,而出资人则像生产队长。生产队长总是爱用因为"吝啬"而群众意见很大的人来担任这些职务。如果这些保管员、出纳、会计,因当老好人而不"吝啬",则集体资产会严重流失。让一个企业全体职工一致说好的领导来经营管理国有企业,很可能是这个国有企业特别是出资人最大的隐患和灾难。在没有出资人制度时,职工评价企业领导,并不失为一种考核体制。因为有些领导可能既不为所有者着想,也不讨好企业职工,而只是为自己的私利。

  在这样的情况下,职工作为一种监督方,有比没有要好得多。但是,在出资人到位的前提下,出资人的考核和监督已经很硬,再设立职工评价企业领导的体系,如果企业的领导考虑出资人的利益多一些,则职工的评价就会不高;而职工的评价高,则必定会发生企业领导用国有资产利益去讨好企业职工的现象。

  国有的许多企业是垄断性企业,这些企业的产品价格由于处于垄断地位,由卖方决定,不进行监督和控制,会出现低效率、高成本、高价格和高利润的情况。因此,对于这些企业的技术标准、消耗定额、人员定岗要由社会技术部门来确定,其财务状况和经营绩效要由出资人招标或者指定会计师事务所来审计考核。

  (3)应当将党的中央和地方企业工作委员会与新设立的国有资产管理委员会合并,两块牌子,一班人马。

  党的企工委和政府的国资委合并,可以减少机构,在企业领导上协调党政关系,有助于在企业中消除党政摩擦。国有资产管理委员会中的组织人事部门,同时作为组织部门和人事部门的派出机构,但由国有资产管理委员会统一管理,对外可称之为"国家国有资产管理委员会国有企业董事局".国有企业的董事长由国有资产管理委员会选任派出,属于国有资产管理委员会行使国有资产所有权的代表。由董事长提名,国有资产管理委员会考察任命企业的总经理。企业中成立党委,就所属级别不同,分别归属党的地方企业工作委员会和中央企业工作委员会。

  在国有独资企业,党委书记兼董事长;在国有控股企业,尽可能由党委书记兼董事长;在国有参股企业,可能股东大会选举的董事长不一定是企业党委会选举产生的党委书记,但是不是可以由副董事长兼任;企业董事会、经理层和党委会干部实行交叉任职。

  这样在宏观管理层,将政府所有者职能与社会的一般管理者职能划分开来,将党管干部原则与政府考核评价领导在一个机构中统一起来,在国有独资和国有控股企业内部将党的领导和企业经营领导统一起来,从根本上消除所有者职能与社会管理者职能混淆,管人的不管事、管事的管不了人的企业内部党企摩擦很大的状况,在设计和制度安排上彻底理顺国有及国有控股企业的体制。

  党对国有经济的领导体现在什么方面呢?是体现在多设机构上还是最后要体现在国有企业的效益上。我认为还是要体现在效益上。如果为了加强党的领导,机构越设越多",吃皇粮"的人越来越多,机构之间摩擦越来越多和越来越大,工作效率越来越低,企业亏损无部门负责,即使党的组织建立了不少,只能说明这样加强党的领导成本太高,效果并不一定很好。现在需要避免的是,一说加强领导,就要建立机构,最后机构越来越多,事情越来越难办,机构之间的摩擦越来越多,这不是现代宏观管理的思路和体制。一发生问题,首先看能不能用不设机构的办法来解决它,管理好。如果市场、群众、法律,或者已有的机构能管理好,就用不着再设机构。非得要设,能否在尽量精简合并的前提下设立。

  地县一级,规定一个国有资产规模限额,规模以上,可以设国资委;限额规模以下不设国资委,由上一级国资委代理行使职权。也可能出现一些地县为了争机构虚报国有资产的情况,需要将报上的国有资产按收益上缴中央财政一半的办法加以约束。

  (4)在出资人制度建立、考核指标体系形成的同时,取消国家计委和国家经贸委对国有企业投资的基本建设和更新改造项目的审批制度,取消劳动社会保障部门的劳动工资审批制度。

  重大投资决策是国有资产所有者的一项重要权力,目前由国家计委和国家经贸委分别行使这项所有者的权力,但这两个部门并不承担审批后项目失败的任何责任。过去许多大型企业报废破产了的基本建设和更新改造项目,大都并不是没有通过各级计委和经贸委的审批。

  在中国一个项目审批时间要半年到几年,仅各种公章要盖几十到近两百个,各种会议要开无数次,各种文件要起草和下发几十次,这样的项目不可能和市场经济相适应,效益不可能好,而一些地方的项目,用变通的办法,先上马甚至先投产,再报批,这样的项目争取了时间,反而失败和倒闭的较少。如果计委和经贸委非审批不可,能不能建立这样一种制度:就是权力和风险及责任要对等,如果所审批的项目报废失败,有关责任人要负一定的经济、政治和法律责任。这样,各级国有资产所者投资决策的权力就可以让渡给各级计委和经贸委。如果设计这样的制度,就没有机构和人喜欢风险太大的审批权力了。

  在出资人制度到位的前提下,投资决策权力应当下放给企业的董事会,基本建设和更新改造项目投资实行备案制度,企业决策后报知国资委。国资委只审批企业的五年或者更长时期的发展战略规划,但是考虑到市场经济的变化较快,允许企业在长期发展战略与短期决策之间进行调整。这种调整也实行备案制度。但是,企业重大项目的决策,国资委要规定必须经过中介机构真实和客观的可行性研究,必须有专家咨询审议过程,必须由企业内部董事会通过。在国资委中设立国有及国有控股企业战略规划司,专门负责企业发展战略的审批、投资决策的备案、监督企业的可行性研究过程等业务。

  在出资人制度到位的前提下,还应当取消劳动部门对企业职工工资的审批制度。企业给职工发放工资,工资结构如何,工资水平高低,是利润与成本的一种分割,是所有者的一项重要权力。这项权力与风险和责任也应当统一起来。但是,工资是劳动力要素对新增价值的分配,企业是多用点劳动力还是多用点资本?什么样素质和岗位的职工,应当拿什么样水平的报酬?什么样的年份景气,什么样的年份不景气,工资水平应当在年度中怎样调整等等,只有经营者才知道。这项权力在出资人监督管理到位的前提下,应当下放给企业。但是,需要由国资委通过考核指标监控和防范企业将利润转为职工工资的不合理情况。

  (5)将监督国有及国有控股企业的各项权力,都集中到国资委。在国资委下成立国有及国有控股企业监事局,将目前监事会主席都集中到监事局,由监事局派驻(但是,为了保持监督的权威性,目前监事会主席的级别保持不变)。这样的制度安排,将监督、选任人、管事、业绩考核、重大决策、工资分配等等过去分散的所有者的权力都集中到了国资委,只要国资委监事局对某一企业监督过程中发现问题,就可以与部门内的董事局通报协商,采取措施。做到管人、管事、监督的高度统一。

  监督也有一个成本和效益问题。目前,多头对国有企业的监督,机构很多,人员很多,都有权力,但是监督出问题并不一定能得到及时防范和处理。比如,一个国有企业,其内部和外部的监督机构有许多,人员也不少,一年各种成本为500万元,但对这个企业查出的贪污挪用等问题只有20万元。从政治上看,花500万元费用查出20万元的问题,也是值得的。

  但是,从经济上看是极不合算的。需要这样来思考问题,即花最少的成本,就能将这20万元的不法行为查出来。因此,需要将对国有企业的多头监督改革为一个部门监督。这样,可以大大降低监督成本,提高监督效率。

  需要注意的是,董事局与监事局之间是一个部门内的两个制衡机构,国有企业的董事长是由董事局派出的。如果董事长出一些问题,在一个部门内监事局出于情面,听之任之,碍于监督,不予处理,就与建立国资委的目的相背。那么能不能将监事局在政府单独设立为一个部门,或者在人大内设立,这样会更好地进行监督和制衡。然而,这又可能导致监督的处理不了人,管人的不进行监督的结果。因此,董事局和监事局还是应同设在国资委内。

  (6)界定国资委与企业之间的权限、事务、责任等等。新的体制搞得不好,很可能将企业获得的自主权又搞死。因此,需要在制度上有一种设计,即要界定国资委的功能,它的最主要的职责就是关心和考核企业资产的保值和增值。至于企业用什么样的办法能使国有资产保值增值,那是企业的事情,国资委没有必要替企业设想,也没有必要管企业具体是怎样干的。应当由企业行使的权力,由企业来自主行使,国资委不应当干预。并且,目前计委、经贸委、劳动和社会保障等部门还控制的一些审批权要下放给企业,不能由国资委再接过来,不能形成比过去的体制更加集中和直接的企业管理体制。如果不能更加放权于企业,不能采取在考核经营结果上更严、经营体制上更宽的方式管理好企业,就有可能回到过去旧的所有权和经营权不分的僵化体制上去。鉴于此,有必要起草、颁布和执行《国有资产管理法》和《国有企业和国有控股企业条例》,用法律和法规的形式界定国资委和国有及国有控股企业的权利、权限、责任和义务,防止国资委权力和管理的越位和错位。

  (7)建立政府向人大报告有关国有资产代理的制度,将人大委托与国资委具体代理之间的关系规范化。从理论上讲,国有资产是国家的,各级人民代表大会将资产委托由政府代行所有者权力,并加以管理。因此,每年除了计委、财政向人大作关于发展计划执行情况和预算执行情况的报告外,还要由国资委作国有资产保值、增值、运营、投资、用途、效益等方面的报告,以接受人大作为委托方的监督。这样,可以建立最终的出资人——人大,到代表所有权的出资人——政府,到所有者代理层——企业董事会,再到企业经营者经理层,形成一个出资人到位和国有资产管理、考核、监督、运营规范化的体制。

  (8)国资委应当本着合并机构、职能集中、精干高效的原则来建立。主要的机构合并有:党的企工委并入新设立的国资委并实行两块牌子一班人马的体制,将国家计委和经贸委有关审批国有企业发展战略的机构,将财政部的有关国有资产管理机构和国有企业财务核算机构并入,将目前的监事会都并入,将劳动和社会保障部的工资管理机构并入国资委。其中设董事局、监事局、国有资产保全和核算局、企业及国有股效益评价局、企业发展战略局、资产运营和重组管理局等职能机构;可能还要有一些特殊的国有资产经营和投资性的企业,归国资委领导。

  

  〔参考文献〕

  〔1〕吕政《:对深化国有企业改革的再认识》,载《中国工业经济》2002年第10期。

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  〔8〕刘兴强《:国有上市公司的集团控制及其治理》,载《中国工业经济》2002年第3期。

  〔9〕黄群慧《:业绩评价与国有企业经营者报酬制度的激励性》,载《中国工业经济》2002年第6期。

  〔10〕周天勇《:企业体制成本论》,载《管理世界》1998年第5期。

  来源:《中国工业经济》2002年第11期

  周天勇,中共中央党校研究室副主任,教授,经济学博士。

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