徐勇:挣脱土地束缚之后的乡村困境及应对——农村人口流动与乡村治理的一项相关性分析

选择字号:   本文共阅读 5775 次 更新时间:2005-09-02 02:36:53

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徐勇(华中师大) (进入专栏)  

  

   [编者按]一段时期以来,理论界主要从经济学和社会学的视角,对农村人口流动的原因以及农村流动人口对流入地的影响进行了较多的研究,而较少关注农村人口流动对乡村(流出地)治理的影响。实际上,农村人口流动对村治经济资源、村公共权力以及村治秩序的影响是不容忽视的。这些影响究竟是积极的还是消极的?产生这些积极或消极影响的原因(或条件)是什幺?为了克服消极影响应该采取哪些措施?研究这些问题具有重要的理论和现实意义。农村人口流动背景下的乡村治理正是本专栏的主题。从总体上看,本专栏的四篇文章既有宏观上的理论分析,又有微观上的个案解剖;既进行了学理上的探讨,又提出了具体的应对措施;对同一问题的看法,文章之间既有相互映证的,也有截然相反的。总之,从不同侧面深化了对主题的研究。

   摘要:20世纪90年代出现的持续不断的大规模的农村人口流动,对于将堆积在土地上的众多人口解放出来具有重要意义,但也出现了乡村发展“空心化”、乡村结构再复制和乡村秩序失衡性的困境,为乡村治理带来新的问题。要走出这一困境,需要实现由人口流动到土地流转的体制创新,从人口流动到人口迁移的跳跃,改革城乡二元结构和“城市本位主义”基础上形成的治理体制。

   关键词:农村人口流动;乡村发展“空心化”;乡村结构再复制;乡村秩序失衡性;乡村治理

   中图分类号:D422文献标识码:A文章编号:1000-2456(2000)02-0005-07

  

   农村人口众多是中国的基本国情。如何将堆积在土地上的农村人口解脱出来,便成为20世纪以来知识界十分关注的重大问题。50多年前,著名社会学家费孝通先生便致力于这一问题研究,曾经以英文出版了一本名为《被土地所束缚的中国》(EarthboundChina)[1](p158),认为中国发展的根本出路是将农民从土地的束缚中解放出来,其具体途径就是乡村工业化。美国著名汉学家黄宗智也持同样观点,由此对中国的乡镇企业给予了高度评价[2](p17)。这无疑是远见卓识。但乡镇企业并不是解决众多农村人口问题的唯一出路。20世纪80年代后期以来,中国出现了一股大规模,并持续不断的农村人口流动潮流,即所谓“民工潮”。这一现象对传统的乡村,乃至整个中国发展都产生,并将继续产生着重大而长远的影响。正因为如此,农村人口流动研究成为20世纪90年代社会科学的一门“显学”,中国政府的社会科学基金从不同学科给予立项支持,美国福特基金会同时资助8个相关课题[3](p4),目前已取得不少成果。但从现有成果看,对于农村人口流动的后果,特别是对乡村治理的影响研究尚较少。

   现有的研究一般都对农村人口流动从总体上持乐观态度,认为农村人口流动必将减少堆积在土地上的众多人口,给中国乡村转变和乡村发展带来积极的影响。本文作者也是持这一基本判断。但是,总体判断不能取代深入细致的具体分析,长期结果并不是现实情景。根据现有资料和作者的实地调查,在现阶段,农村人口流动的影响和后果是十分复杂的。特别是农村人口流动对乡村本身的治理,即解决乡村发展中的问题,并不都是乐观的情景。我们现在不仅要研究农民对土地束缚的挣脱,更要追问:挣脱土地束缚之后的农村和农民的情景会怎样?本文主要以三个地方的调查为例,认为,现阶段农村人口流动对乡村的文明转型创造了前所未有的机会,但在一定程度上也使乡村陷入了一种“治理性困境”,出现了三种值得注意的态势,需要采取有效措施加以应对。

   为了便于理解而不引起歧义,本文首先要对农村人口流动和乡村治理这二个关键词作一简单解释。农村人口流动是指农村人口从原住地的乡村向外流动,他们可能完全脱离乡村,也可能再回去。农村人口流动与农村人口迁移不同,后者指完全脱离乡村。限于经验,这两个概念在西方学者那里往往是等同的,而在中国必须加以严格区分。乡村治理是指通过解决乡村面临的问题,实现乡村的发展和稳定。

  

   一、有流动无发展:乡村发展的“空心化”

  

   流动意味着人力、资金、技术及需求等资源的再配置,因此是经济社会发展的重要前提条件,也是有效治理乡村的基础。改革开放以来,中国的农村人口经历了从“不离土不离乡”到“离土不离乡”,再到“离土又离乡”的阶段。对农村人口流动持乐观态度的人主要是基于这样一种判断:农村人口离土离乡,外出务工经商,可以获得资金,更新观念,学习技术,然后返回家乡改造传统乡村,建设现代化农村。这种情况的确有,如河南省林州市(县级市,原名为林县)20世纪80年代后期和90年代初期出现的“十万民工下太行”的再创业景象。但这现象似乎并没有形成可持续性范式。在许多乡村,依靠农村人口外出务工经商返乡并重建乡村的愿望却难以实现。相反的是乡村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中,以致造成乡村发展的“空心化”。

   所谓乡村发展的“空心化”是指,支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失,乡村治理可利用的手段严重匮乏,从而陷入乡村发展的困境。湖北省T市(县级市)地处江汉平原,交通便利,紧靠武汉市,农民有务工经商的传统。改革开放以来,大量的农村人口外出务工经商。据不完全统计,仅在武汉市务工经商的人就不少于数万人,其中的相当一部分人十分成功,经济收入迅速增长。但T市农村的面貌并没有发生相应的变化,且与日益兴盛的邻近城市呈现出强烈的反差。支撑乡村可持续发展的和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求不仅没有向乡村流回,反而持续不断地流向城市。首先,传统乡村的资源主要是土地和劳动力。在年龄、知识、才能等方面居优势地位的农村精英是乡村发展的紧缺资源。但他们同时也成为农村流动人口中的主体。我们要将众多的农村人口从土地的束缚下解脱出来,但能够挣脱土地束缚的首先是农村精英。外出务工经商的人口在年龄、知识、才能等方面一般都高于在乡村务农者。现有的实证调查几乎都可以说明这一点。如赵树凯主持的一项大规模调查表明,外出人口中35岁以下的年青人占总数的86.3%,外出人口的整体素质普遍高于未出者[3](p8-11)。有的村,由于农村精英流出太多,以致于在家乡务农的人主要是所谓“603861部队”,即老人、妇女和儿童。在这种情况下,传统农村生产方式由于缺乏知识、技术等先进生产要素的注入而只能维持原有水平的简单再生产。这种情况是农村人口流出地的普遍现象。

   其次,T市邻近城市,许多农村流动人口有一技之长,或者商品经济意识较强,容易获得工作机会,收入较为稳定且增长较快,由此使外出务工经商和在家务农之间的比较效益差别日益突出。这种差别产生的拉力诱使更多农村人口离开乡村,甚至放弃所承包的土地,举家迁移。但乡村的税费是根据原有人口和土地分配的,特别是乡村二级税费逐年增多。为了上交日益增多的税费,村里只好将税费摊到尚没有外出的人口身上,由此使务农者的负担进一步加重。负担日益增加造成更多农村精英的外流,由此形成恶性循环链:农村人口外流——务农者负担增大——农村人口外流加快。

   乡村发展“空心化”的后果不仅使农村经济得不到发展,而且会增加治理的成本和难度。T市早在20世纪70年代就是全国有名的“鱼米之乡”和“产棉大县”,经济实力较为雄厚。但自90年代以来,农村人口大量外出,农民负担不断增加,发生过多次农民不堪重负而抗议的事件。许多村不仅是没有集体经济实力的“空壳村”,而且成为依靠贷款上交税费的“负债村”,不少村负债达30万元以上,并是高利息债务。由此使乡村治理和发展受到严重制约。以上情况说明,农村人口流动有可能为乡村发展带来紧缺的资金、技术、人才和需求,从而重建乡村,实现乡村的文明转型,但也有可能使乡村发展的紧缺资源进一步流失,从而陷入有流动无发展的“空心化”困境。

   为什幺流动人口只是减少了堆积在土地上的农民,不但没有达到人们的良好预期——将乡村发展紧缺的资金、技术、人才引入乡村,而且还造成乡村发展的“空心化”困境呢?其主要原因有:

   第一,结构性限制。我国现阶段正处于实现工业化的时期。而工业化与城市化及由此而来的城乡差别是相伴随的。马克思和恩格斯根据西方国家工业化经验,指出:“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这个事实,而在乡村则是相反的情况:隔绝和分散。”[4](p104)城市化本身就意味着资金、人才、知识、技术和需求向城市集中。农村流动人口中的成功者,即能够在城市找到就业机会或获得收入者,寓资金、技术、知识和人才于一身,他们对城市文明形成强大的亲和力。无论从投资效益,还是从生活方式,他们更向往城市。湖北省T市的农村流动人口有相当一部分已成为附近城市的长住居民。他们务工经商的资金主要投入于现居住地,而不是原住地,他们的消费需求和消费活动也主要发生于现居住的城市。他们作为农村中的精英与原住地的联系仅仅是户籍和身份证。随着户籍制度的改革,他们与原住地的联系会完全中断。所以,随着农村人口流向城市,资金、人才、需求等乡村发展的紧缺资源会进一步向城市集中,从而造成乡村发展的“空心化”。近几年,城乡差别不仅没有缩小,而且进一步扩大,与此不无相关。

   第二,制度性限制。根据一般规律,随着农村人口的流动,原先堆积在土地上的人口将会减少,土地的规模经营及通过规模经营而获得平均利润率成为可能,工农和城乡差别将会缩小。特别是农村因为拥有不可再生的土地资源而有可能蕴育着更多的发展机会。但是,我国现有的土地制度是由土地的家庭承包延续而来的,土地的承包期达数十年。这从总体上看是十分必要的。因为,土地对于农村人口,不仅是生活之源,同时是基本保障。但是,土地的家庭承包不仅造成土地使用的细碎化,难以规模经营,而且造成土地难以流转,难以向拥有资金、技术、知识的人手中集中。由此便出现了农村人口流动而土地不流转的制度性限制,使那些通过外出务工经商积累了资金,增长了知识,获得了技术的农村精英难以将资金、技术和知识投入土地的规模经营,并获得相应的利益。虽然,一些曾经外出经商的农村精英愿意回报乡村,但也只能将资金投向那些没有承包的一些“荒地”。这些地方的投资效益一般较差,吸引力不大。卞悟主持的一项农民流动的社会调查,在有关土地问题的问卷回答中,有61%的答案是“劳动力流动而土地不流动,导致抛荒和种‘应付田’的增加。”[5](p31)

   第三,职业性限制。像T市这样邻近大城市的农村地区,流出的人口一般都可以寻求较为稳定的务工经商机会。务工经商已经成为他们的新的职业。特别是学校毕业后直接外出务工经商的农村青年人口,没有务农的经历,更不愿意从事相对繁重辛苦的农业劳动。黄平主持的一项农村外出人口的社会调查也显示这一现象。不少村民表示,他们的子女已根本不会种田,以后也不会选择在土地上谋生。一位农民说,他的女儿与土地仅有的联系是,偶尔“穿着高跟鞋,到田里去视察一下。”[6](p107)所以,由于职业的关系,农村流动人口大多数不愿意回到乡村。他们的基本教育资金是由农村人口承担的,但所获得的知识却贡献给城市。这事实上使农村处于一种隐性“被剥夺”的地位。近些年,农村的学校修建得越来越好,而乡村务农者的整体文化素质并没有显着提高的原因就在于此。

  

   二、有流动无突破:乡村结构的再复制

  

传统乡村的经济社会结构是单一的农业生产结构,生产方式是一家一户生产和自给自足的自然经济。尽管有手工业和小商品生产,但并不能改变传统的经济和社会结构,实现文明的转型。美国汉学家黄宗智非常明确地指出了这一点。他以长江三角洲地区为例,(点击此处阅读下一页)

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