姜明安:中国行政法治发展进程回顾——教训与经验

选择字号:   本文共阅读 4561 次 更新时间:2005-09-02 00:07:58

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  (二)制定《行政诉讼法》和《国家赔偿法》,建设责任政府

  责任政府主要包括两个方面的内容:一是政府向人民和人民代表机关负责,政府要定期和不定期地向人民和人民代表机关报告工作,人民和人民代表机关如果对政府的工作不满意,政府如果得不到人民和人民代表机关的信任,政府就应该辞职,人民和人民代表机关就可以选举产生新的政府,这是宪政的要求;二是政府向法律负责,政府应该依法行政,政府如果违法行使职权,侵犯行政相对人的权益,相对人可以提起行政诉讼,请求法院撤销政府的行为和责令政府赔偿其损失,这是行政法治的要求。

  中国法制史有几千年,诉讼制度也有差不多同样长久的历史。但中国法制史主要是刑法史和刑事诉讼史。民法和民事诉讼在中国法制史中位置很低,行政法和行政诉讼则几乎没有地位。就“民告官”的行政诉讼而言,历代的法律虽然没有禁止“民告官”,但法律的运作实际上只允许“官告民”,而不允许“民告官”。不仅不允许民告官府,民告官员个人实际上也是非常困难的。我国在上世纪四十年代未建立新的政权后,宪法虽然规定民可告官[16],但直到八十年代以前并没有建立真正规范化的“民告官”制度(行政诉讼制度)。法律的实际运作仍然是只允许“官告民”,而不允许“民告官”。直到1989年,七届全国人大二次会议通过《行政诉讼法》,正式确定“民告官”的行政诉讼制度[17]。该法于1990年10月1日起施行,到现在已有15年时间。这15年的运作虽然并不顺利,其实施曾有过而且现在仍然有各种各样的障碍和困难,但是这个制度毕竟生存了下来,并且每年都在发展。[18]

  行政法治层面的责任政府除了要求建立“民告官”的行政诉讼制度外,另一项重要要求就是应建立行政侵权责任赔偿制度。自上世纪五十年代以来,我国对于因政府违法或不当行为侵害,造成其人身或财产损害的公民一直实行一种政策性补偿制度。这种制度在不同的历史时期对于受害人虽然也起了积极的救济作用,但是其不足之处在于政策变化多,弹性大,标准不一,从而实行起来有失公正,导致很多应该得到救济的受害人得不到救济;同样的受害人有的能得到多种且较优厚的救济,有的却只能得到很微薄的救济或根本得不到救济。由于没有统一的救济标准,这种制度还可能导致执行政策的机关和工作人员的腐败。由于存在这些弊端,更由于九十年代以来市场经济体制和“民告官”制度的推动,通过立法规范国家侵权责任,建立国家赔偿制度的呼声越来越高。正是在这种背景下,八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔偿法》[19]。该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿(即冤狱赔偿)两种国家赔偿。根据该法,公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿,而且可对司法机关及其工作人员在行使侦查、检察、审判、监狱管理职权时实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是我国在人权保障方面的一个重大进步,无疑体现了现代法治的精神。

  

  (三)制定《行政处罚法》和《行政许可法》,建设有限政府和“三公”政府

  有限政府和“三公”(公开、公正、公平)政府是法治政府的基本构成要件。有限政府是指政府职能有限(主要限于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务),权力有限(主要限于制定规则和实施监督管理),政府不能无所不能、无所不为,要坚持政企分开、政事分开,理顺政府与市场、政府与社会的关系。十届全国人大常委会第四次会议通过的《行政许可法》即最明确、最直接地体现了“有限政府”的原则:该法第12条规定国家许可规制的范围,政府不能在此范围之外实施许可规制。而且,即使是属于国家许可规制范围之内的事项,该法第13条还规定,对于其中行政相对人能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,待业组织或中介组织能够自律管理的,行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,法律也可以排除政府的许可规制。

  “三公”政府是指政府行使法定职能要遵循正当法律程序,即保证实体和程序正义的公开、公正、公平的程序。我国自上世纪八十年代以后,开始注重对政府权力的控制和制约,建立了各种相应的监督制度,形成了较为严密的监督体系和机制。但当时这种监督和制约往往是只及于权力行使之前或权力行使之后,权力行使之前是通过法律确定行政机关权力的界限,使其不得无限行使权力;权力行使之后是通过各种监督途径追究行政机关及其工作人员违法行使权力的法律责任。但法律恰恰忽略了对行政权行使过程的规范,忽略了从程序上对行政行为的制约。现代社会,法律往往不得不赋予行政权较大的自由裁量空间,人们很难在实体上对其进行严密的规范。因此,在现代社会,程序控制是保障行政权合法、正确行使,防止其滥用和侵犯公民权利、自由的必不可少的条件。上世纪九十年代以后,我们开始认识到正当法律程序对于控制政府权力,建设有限政府、“三公”政府和廉洁政府的重要意义,从而开始注重行政程序立法。我国行政程序最典型的立法是1996年3月第八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》和2003年8月第十届全国人大常委会第四次会议通过的《行政许可法》。这两部法律较好地解决了对行政行为的程序制约问题,较好地体现了现代民主、法治的精神和原则,其所规定的各项行政程序制度:如出示身份证件,表明身份制度,告知制度、说明理由制度,调查和收集证据制度、听取当事人陈述和申辩制度,送达行政决定书、告知当事人救济权利、救济途径的制度,时效制度以及听证制度,等等。特别是听证制度,对于保障行政行为公正合理进行,防止行政执法人员滥用权力,保护公民法人或其他组织的合法权益具有特别重要的意义。《行政处罚法》和《行政许可法》为我国行政程序立法积累了很好的经验,目前,我国立法机关准备在这两部法律和其他规定行政行为程序的有关单行法律的基础上,制定统一的行政程序法[20],以规范整个行政机关的行政行为,使体现现代民主、法治精神的公开、公正、公平原则贯穿在整个行政的运作过程中。

  

  (四) 制定《行政监察法》和《公务员法》,确立制约与激励机制,建设廉洁政府

  现代法治既要求权力制约与监督,也要求激励。在现代社会,行政法治如果不同时确立制约与激励双重机制,就不可能建设高效政府和廉洁政府,滥权、腐败、官僚主义和效率低下就不可避免。

  孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。因此,必须“以权力制约权力”,否则“公民生命,自由必然要成为滥用权力的牺牲品”[21]。我国从“文革”的教训中已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性。因此,上世纪八十年代初期通过的宪法,加强了各级国家权力机关对政府的监督力度,如规定全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;全国人大和全国人大常委会有权组织特定问题的调查委员会,对特定问题进行调查;全国人大代表在全国人大开会期间,全国人大常务委员在开会期间,有权依法定程序对国务院或国务院各部、委提出质询,等等[22]。其次,也是非常重要的一项措施,即是建立和完善行政监察制度。1990年,国务院发布《行政监察条例》,1997年,第八届全国人大常委会第25次会议又通过《行政监察法》,即将《条例》上升为法,从而确立了我国相对稳定和较为规范的,且有中国特色的行政监察制度:行政监察机关设于行政系统之内,便于监察机关了解行政系统内部的规章、制度、政策,熟悉和掌握监察对象的情况,从而有利于提高监督的效率;行政监察机关享有检查权、调查权、建议权、行政处分权和行政处理权等较广泛的监督权;与此同时,行政监察机关行使监察职权要受严格的程序制约,监察机关和监察人员实施监察行为违反法定程序要承担相应的法律责任。在我国行政法制监督中,除了行政监察机关的监督外,国家审计机关的监督亦具有重要的地位。1994年第八届全国人大第九次会议通过《审计法》,规定国家实行审计制度,由国家审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支以及国有的金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。对于被审计单位,审计机关享有检查权、调查权,要求其作出某种行为或不作出某种行为权(如要求提供有关文件、账册、材料或要求停止违法收支,制止严重损失浪费等),以及一定的行政处罚权(如没收非法所得、处以罚款、扣缴款项、,停止银行贷款等)。

  监察监督和审计监督制度所体现的主要是制约原则,在行政法治机制中,同时体现制约和激励原则的较典型的制度是公务员制度。我国在对公职人员的人事管理上,过去长期实行与计划经济体制相适应的“干部制度”[23]。这种“干部制度”具有强烈的“人治”色彩:一个人能否进入公职机关任职,以及到何机关任何职,均完全取决于组织的分配,组织让干什么就干什么,没有个人的选择,也没有竞争。一个人在公职机关工作,当上“干部”以后,其晋升、提拔或调动工作也完全取决于组织(主要是组织的负责人),取决于国家的需要,个人的学识、才能和志趣都是次要的考虑因素。这种制度虽然在新政权建设的早期起过一定的积极作用,但长此以往,整个公职人员队伍的生机、活力被窒息,导致政府运转不灵,效率低下。特别是当计划经济体制向市场经济体制转轨时,原“干部制度”的各种弊端更充分地暴露出来,以至于不改革旧人事管理制度,新经济体制即难以正常运作。正是在这种情况下,国务院于1993年发布了《国家公务员暂行条例》,并于2005年由十届人大十五次会议上升为法律,即《公务员法》,从而在我国正式建立起公务员制度。这一制度所确立的具体制度主要包括:(1)录用制度。公职系统录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员,采用公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。(2)考核制度。对公务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩;考核确定四个等次,作为其晋升职务、级别和工资的依据。(3)奖惩制度。公职机关根据公务员的表现,对工作表现突出,有显著成绩和贡献,或者有其他突出事迹的公务员或公务员集体予以奖励;对违法违纪,应当承担纪律责任的公务员给予处分;作为领导成员的公务员,因失误、失职造成重大损失或恶劣社会影响的,或对重大事故负有领导责任的应引咎辞职。(4)职务升降制度。公务员晋升领导职务,要经过民主推荐、组织考察、主管机关讨论决定;公职机关选拔人才还可以采取竞争上岗、面向社会公开选拔的方式;公务员经考核不称职的,应降职使用。(5)交流制度。对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员,实行交流与职位轮换制度。(6)回避制度。公务员之间有某种法定亲属关系的,不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或有直接上下级领导关系的职务,也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作;公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域回避;公务员执行公务时,涉及本人或某种法定亲属关系人员的利害关系的,必须回避。

  

  (五)确立信赖保护原则和以人为本原则,建设诚信政府和为民、便民政府

  信赖保护原则和以人为本原则是行政法治的重要原则。但是,长期以来,这两个原则一直不为我国行政法学界所重视,在我国行政管理实践中,背离这两项原则的现象非常普遍。例如,政府行为经常反复无常,往往给行政相对人造成重大的,有时甚至是倾家荡产的损失。如政府与相对人签订BOT合同,约定其借款贷款修路建桥,允诺其路桥修好后可建收费站收费30年,但3 年不到,政府就以收费站影响交通顺畅为由,责令相对人拆除,从而使相对人破产或背上几十年也还不清的债务。又如,政府行为手续繁琐,且各政府部门之间互相推诿、互相扯皮,相对人找政府部门办一件事,往往要跑几十个衙门,盖几十个图章,花上一年半载的时间,还不说要忍受每个衙门的门难进,脸难看,话难听。

  近两年来,我国行政法学界和国家立法机关终于开始重视信赖保护原则和以人为本原则,不仅在学者的各种行政法著述中开始详细阐述这两项原则的具体内涵和适用范围,而且在国家相应法律法规中明确规定这两项原则的内容和具体要求。例如,十届人大四次会议通过的《行政许可法》第8条规定,(点击此处阅读下一页)

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