姜明安:中国行政法治发展进程回顾——教训与经验

选择字号:   本文共阅读 4555 次 更新时间:2005-09-02 00:07:58

进入专题: 行政法   法治  

姜明安 (进入专栏)  

  这些法规都是调整行政管理的重要法规,尽管在颁布以后,由于“左”的思想和路线的进一步发展,它们并没有得到严格的执行。而到1958年,由于“大跃进”的全面展开,行政法制在各个实际领域受到全面冲击,大量的行政法律、法规,因不适应“大跃进”的需要而被实际废止。1962年至1965年是第二个时期。这个时期由于政治上对“左”的路线有所批判和纠正(当然并非是全面的批判和纠正),经济上对国民经济进行调整,行政法制有所恢复。1966年至1976年是第三个时期,这个时期的初期(1966年至1970年),行政法制遭到“文革”急风暴雨般的摧毁和破坏。之后,虽然有人民群众对“文革”的不满和反对,有许多老一辈无产阶级革命家的斗争,但由于林彪“四人帮”两个反革命集团利用毛泽东同志晚年的错误,制造个人迷信,使民主和法制继续遭到蹂躏,行政法制建设处于一片萧条的状况。1 976年10月以后到1978年是第四个时期。这个时期,“四人帮”虽然被打倒了,“文革”虽然结束了,但是“左”的路线并没有完全结束,“两个凡是”束缚了人们的思想,行政领域仍然盛行着“长官意志”,行政法制仍然被冷落、被忽视。

  “反右”和“文革”是完全背离法治而走向了极端人治的道路,它给国家和人民带来的灾难是无比深重的。因此,在“文革”结束以后,甚至还在“文革”过程中,许多人即开始思考:我们选择的道路和路线是不是错了?人治也许能够创造一时的速度和效率,但它不可避免地会导致公权力滥用,导致对千百万人权利和自由的损害,代价太大了。事实上,人治也不可能能够创造长久的速度和效率,“文革”后期我国国民经济陷入崩溃的边缘就是明证。

  

  三、重建法制,从健全和完善法制出发,逐步从人治走向法治,

  

  从法制走向法治

  自1978年中共十一届三中全会至1989年《中华人民共和国行政诉讼法》通过,是中国行政法制重建和中国逐步从法制走向法治的时期。

  党的十一届三中全会第一次把民主和法制提到了重要的地位,会议《公报》指出:“ 为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化,使这种制度和法律具有稳定性,连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,……要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权”。这一段话是我门在民主和法治方面,对过去几十年经验教训,特别是对十年“文革”教训的最深刻的总结。它标志着我们对公权力的性质和如何执掌公权力的全新认识,标志着我们对人治道路和法治道路的重新选择。

  1978年至1989年,中国为重建和发展行政法制做了一系列工作。其中最主要的有下述五项:

  

  (一)恢复原有法制,解决行政领域无法可依的问题

  1979年,全国人大常委会作出决议,确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令,凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效。这样就恢复了一大批法律、法令,包括调整行政社会关系的法律、法令的效力,部分地解决了行政领域无法可依的问题,为重建行政法制做了第一步较容易做但却有较大效益和作用的工作。

  重建行政法制的较困难的工作是需要新制定一系列适应新的形势和情况的调整行政社会关系的新的法律、法规,建立各种有关的行政管理制度,使行政管理逐步走向法制化的道路。

  八十年代初在这方面做了不少工作。首先,第五届全国人大第二次会议通过《地方组织法》[9],将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府,详细规定了地方各级人民政府的组织、职权和工作方式:之后,第六届全国人大第五次会议又通过《国务院组织法》,将国务院的组织和活动重新纳入法制的轨道。其次,这个时期颁布了大量的行政管理方面的法律、法规[10],解决有法可依的问题,为行政机关依法办事提供了前提条件。

  

  (二)修改“七八宪法”,确定行政法制的宗旨和发展方向

  1978年至1989年这个时期,行政法制发展中最具有重大意义的事件是“八二宪法”的颁布,“八二宪法”不仅重新恢复和确认了上世纪五十年代初、中期创建而在这之后相当长一个时期内中断了的行政法制,而且将之向前大大发展了一步。这主要表现在下述五个方面:(1)重新确认和发展了作为行政法制基础的人民主权原则。宪法明确规定,国家的一切权力属于人民,行政机关由人民代表机关产生,对人民和人民代表机关负责,受人民和人民代表机关监督,人民可依法通过各种途径和形式直接管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。(2)重新确认和发展了以“法律至上”为核心的行政法治原则:一切国家机关必须遵守宪法和法律,任何国家机关的行为必须符合宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为必须予以追究;任何国家机关和公职人员都不得有超越宪法和法律的特权。(3)重新确认和发展了一定的职权划分与制约原则:政府成员不得担任人大常委会委员和兼任审判机关与检查机关的职务;行政机关不得干涉人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权;人大常委会监督政府的工作,有权撤销政府制定的同宪法法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令;人民检察院是国家的法律监督机关,有权对行政机关及其工作人员遵守宪法和法律实行监督。(4)重新规定了工作责任制和效率原则:一切国家机关实行工作责任制,精简机构,对工作人员实行培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。(5)重新确定了国务院和地方各级人民政府的性质、地位,规定了中央和地方各级人民政府的基本职权。

  

  (三)改革政府机构,转变政府职能

  长期以来,由于不重视行政法制,在政府机构设置和人员编制上以人治代替法治,结果导致机构臃肿,人浮于事,职责不清。机构之间、工作人员之间互相推诿、互相扯皮、工作效率极其低下。到八十年代初,这种情况已经发展到“不能容忍”的地步。为了改变这种状况,使政府机构适应现代化建设的需要,1982年3月,第五届全国人大常委会第22次会议通过决议,决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革用了两年多时间,取得了一定的成效,特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得了较明显的进展,但是在精简机构方面取得的成效却有限。1988年3月第七届全国人大第一次会议通过决议,决定对政府机构进行新的全面性的改革。这次改革的目标是:根据党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则,逐步建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系。这次改革主要着眼于转变政府职能,按照加强宏观管理和减少直接控制的原则,重新确定政府机构的职能,确定每一机构的职责范围,做到定职能、定机构、定人员。这次改革虽然取得了较大成效,但也没有从根本上解决问题:一些机构在作了一定精简后,不久即重新膨胀,恢复到改革前的状态,甚至更甚于前。造成这种状况的原因主要有两条:其一是没有严格的行政法制保障,没有以法律严格规定政府的组织和编制以及违反编制规定,滥设机构、滥增人员的责任;其二是市场经济体制尚未建立,政府仍然什么都管,什么都干预,结果只能是精简-膨胀,再精简-再膨胀。

  

  (四)规范行政法规和规章的制定,健全行政立法制度

  在“八二宪法”颁布以前,我国一直未明确行政立法的法律地位,尽管行政机关从未停止发布过调整各种行政社会关系的规范性文件。1982年现行宪法正式确认行政立法,规定国务院有权制定行政法规,国务院各部委有权制定规章。以后《地方组织法》又规定省、直辖市、自治区人民政府,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府亦有权制定规章。行政法规和规章是法律的具体化和补充。在现代社会,科技进步、经济发展、人们社会活动的频率加快,社会关系较以往大为复杂,光靠议会制定的法律已远远适应不了调整现代社会、经济、政治、文化生活的需要。因此,行政立法是现代法治的必然要求。当然,现代法治不仅要求确立行政立法的法律地位,而且更要求以法律规范行政立法,保障人民主权和法制的统一,保障行政立法符合宪法和法律,保障广大社会公众参与行政立法。正因为如此,我国现行宪法和组织法规定,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规,地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的决定和命令(含规章)。国务院于1987年4月专门颁布了《行政法规制定程序暂行条例》,各省市也于其后相继颁布了有关制定地方规章的程序规定,使整个行政立法逐步规范化。

  

  (五)拓宽行政争议解决途径,完善行政解纷机制

  在传统上,我们解决行政管理领域的争议和纠纷,通常都由行政机关依一般行政程序单方决定或由行政机关对争议双方进行调解,由双方在互让互谅的基础上达成解决争议的协议。这种解决问题的方法虽然程序简便,易于执行(行政决定可强制执行,调解协议则多能自愿执行),但它们在很多时候会背离法治和公正的要求。进入八十年代以后,根据法治和公正的要求,我国开始拓宽行政争议解决途径,完善行政解纷机制。例如,1982年全国人大常委会通过的《中华人民共和国商标法》规定,国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会负责处理商标争议事宜;1984年全国人大常委会通过的《中华人民共和国专利法》规定,国家专利局设立专利复审委员会,负责处理专利争议事宜;1987年,国务院发布的《国营企业劳动争议处理暂行规定》中规定,劳动行政管理机关设立劳动争议仲裁委员会,在其职权范围内处理因履行劳动合同而发生的争议案件和因开除、除名、辞退违纪职工而发生的争议案件。上述法律、法规规定的行政裁判机构或行政仲裁机构均是设在行政机关系统内专门处理特定争议案件的机构,它们处理争议案件,不是根据一般的行政程序,而是根据一定的准司法程序,如申请、答辩、调查、取证、当事人陈述、对质、辩论等,裁决必须严格根据法律和事实作出,当事人不服裁决,在法律有规定的情况下,还可向人民法院提起诉讼。当然,目前我国行政解纷机制尚不完善,行政裁决程序还不规范。这些有待于现在正制定的《行政程序法》加以具体规定。

  

  四、建设责任政府、有限政府、诚信政府、透明政府、为民和便民政府,“法治政府工程”全面启动和施工

  

  1990年至2005年15年间,是中国 “法治政府工程”全面启动和进入系统施工的时期。这一时期,中国行政法开始由原来主要适应计划经济的模式向适应市场经济的模式转化,由过去主要执行“管理”职能的模式开始向既具“管理”职能,更具“规范和控权”职能的模式转化。由推进建设威权政府、万能政府、政策主导政府、保密政府、秩序本位政府的模式向推进建设责任政府、有限政府、诚信政府、透明政府、为民和便民政府的模式转化。我国行政法模式自上世纪九十年代开始的这种发展和转化主要体现在下述五个方面:

  

  (一)确立依法行政原则和建设法治政府的目标

  在我国,正式确立依法办事、依法行政原则是在上世纪九十年代《行政诉讼法》通过和实施以后。[11]《行政诉讼法》第一条规定,行政诉讼的基本目的之一即在于维护和监督行政机关依法行使职权。1993年,第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。《报告》明确提出:“各级政府都要依法行政,严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法,做执法守法的模范”[12]。l996年第八届全国人大第四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于(纲要)报告的决议》更进一步将依法行政,依法治国,建立法治国家作为国家的治国方针。《报告》指出:“要坚持和实行依法治国,积极推进社会主义法制建设的进程,加强立法,严格执法,不断提高广大干部和群众的法律意识和法制观念,努力建设社会主义法制国家”[13]。自此,依法行政原则在我国逐步形成并最终正式确立。与此相适应,我国行政管理各个领域、各个方面的法律、法规也逐步健全、完善,仅全国人大及其常委会在这个时期即通过了200多件法律,其中绝大多数涉及行政管理[14]。正是在行政管理领域初步和基本解决了有法可依的问题以后,中央人民政府于2004年提出了全面建设法治政府的总目标以及行政法治所要求的政府定位、行政立法、行政执法、行政决策、解纷机制、监督机制和法治观念等七个方面的具体目标。[15]

  (点击此处阅读下一页)

进入 姜明安 的专栏     进入专题: 行政法   法治  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/8518.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网