王正毅:理解中国转型:国家战略目标、制度调整与国际力量

选择字号:   本文共阅读 5214 次 更新时间:2005-08-31 22:38:53

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王正毅 (进入专栏)  

  

  【内容提要】 冷战结束以后,在国际社会中出现了两类发展中国家:一类是自20世纪60年代开始实行进口替代和出口导向发展战略的国家,其中部分国家已经成为人们所熟悉的“新兴工业化国家(地区)”;一类是冷战结束以后出现的从中央计划经济走向市场经济的国家,这些国家不仅面临着发展问题,而且也面临着转型问题。发展和转型问题成为国际政治经济学界广泛关注的研究课题。作者以中国转型期的宏观经济政策为案例,从国际政治经济学的角度回答如下三个相互关联的问题:中国的国家战略目标受到什么样的国内约束以及中央政府如何进行制度调整?国际力量如何影响中国国内的制度调整?社会主义市场经济作为一种制度设计如何在经济全球化的背景下框定中国经济改革的目标、次序以及速度,并使得中国在过去20年追求经济增长的同时能够顺利地进行转型?

  【关键词】国家战略目标;制度调整;国内约束;国际力量;社会主义市场经济

  

  冷战结束以后,在国际社会中出现了两类发展中国家:一类是自20世纪60年代开始实行发展战略(60年代盛行的进口替代和80年代盛行的出口导向)的国家,其中部分国家已经成为人们所熟悉的“新兴工业化国家(地区)”;一类是冷战结束以后出现的从中央计划经济走向市场经济的国家,这些国家不仅面临着发展问题,而且也面临着转型问题。转型和发展问题不但成为经济学界广泛关注的课题,[1]而且也与国际货币、国际贸易、跨国投资、区域化、经济安全、能源等一起成为国际政治经济学界研究的核心议题。[2]

  

  一 关于中国转型的两种不同理论解释

  

  20世纪后半叶,在国际政治经济中最为引人注目的事件之一便是中国正在进行着三种转型:即从一个落后的农业社会向城市化的工业社会转型;从社会主义计划经济向市场导向型经济转型;从一个非世界贸易组织(WTO)国家向WTO国家转型。与原苏联东欧国家不同的是,这种转型既没有带来大规模的社会混乱,也没有导致国家的解体。相反,中国的宏观经济在20世纪80~90年代的表现被认为是“这一地区鲜有的亮点之一”。[3]围绕着中国的顺利转型和强劲的经济增长,在国际学术界出现了两种截然相反的观点。一种为“趋同论”,认为中国的经济增长不过是旨在通过制度性的改革和调整实现“正常市场”或“标准市场”的“改革开放”政策的自然结果;[4]另一种为“实验说”,这种观点认为,中国强劲的经济增长是一种独特的发展过程的一部分,尽管这一过程并不具有明确并连贯的目标、发展顺序和节奏,但却有着缜密的制度设计,或者说有着某种程度的制度改革,尤以“价格双轨制”为代表。[5]

  

  (一)“趋同论”

  “趋同论”的重点是强调国际力量对于推动中国经济快速增长的作用。经验研究也表明,在中国对外开放的20多年中,对外贸易占国民生产总值的比重迅速增长,从1980年的12.6%增长为2002年的49.6%。[6]中国吸引外商直接投资从1983年的10亿美元上升到2004年的606.3亿美元。[7]正是在这个意义上,与其他发展中国家相比,中国在过去20多年是经济全球化的最大受益者。但“趋同论”明显不能解释如下两个事实:第一,中国开放的初始条件无论是在政治上还是在经济上与20世纪60~70年代的亚洲国家完全不同。在经济上,与其他在二战一结束就开始鼓励发展以市场经济为基础的资本主义的东亚国家和地区不同,中国是一个从社会主义计划经济向社会主义市场经济逐渐转型的国家。在政治上,与东亚大部分国家和地区也不同,如日本、泰国、菲律宾、韩国、新加坡等是美国的盟友,因而能够轻易地进入美国市场或者以美国为中心的世界市场,成为学界所称谓的“联盟经济”,而中国只是从改革开放以后才开始学习如何与美国在经济上打交道,因此,中国不得不小心翼翼地回应美国主导的国际力量。第二,即使同为转型国家,为何采纳国际金融组织的政策建议,打破现存的国家机构而直接进入资本主义体系的俄罗斯却出现了经济停滞;而有选择地利用国际力量的中国则在经济上持续增长,社会转型相对平稳?所以,国际力量是持续增长和顺利转型的必要条件,而非充分条件。

  

  (二)“实验说”

  “实验说”的重点是强调国内制度调整对中国经济增长和顺利转型的贡献。中国从社会主义计划经济向社会主义市场经济转型过程中的宏观经济政策表明:无论是20世纪50年代开始的工业化和原始资本积累过程中,[8]还是20世纪80~90年代在保持经济强劲增长的同时,从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型过程中,政府都扮演了一个非常积极的角色。20世纪50年代,中国政府主要是通过制度建设、投资和技术激励以及苏联的援助,重点发展资本密集型的重工业,建立了社会主义计划经济。80年代和90年代早期,中国政府推行了一系列“导向性政策”,如投资导向性政策、地区导向性政策和工业导向性政策,[9]并进行了一系列制度性调整,如行政分权,在农村实行“家庭联产承包责任制”,在城市实行“承包经营责任制”,[10]以促进和保持经济的强劲增长, 逐步向社会主义市场经济过渡。但这种主张至少不能很好地解释如下两个相互关联的问题:国际要素(如外商直接投资、对外贸易)对于中国经济增长和顺利转型是否有实质性的贡献;如果有,国际力量是通过何种途径影响中国的宏观经济政策的。

  显然,无论是“趋同论”还是“实验说”都不足以全面解释中国经济的持续增长和转型。问题的关键是,在中国过去20多年成功的宏观经济政策中,有哪些国内因素是中国政府在推动和维持经济增长过程中优先考虑的因素?又有哪些国际力量在中国经济增长过程中发挥了作用?这些国际力量如何或通过何种方式推动了中国经济的持续增长?下面,我们将中国的经济增长和顺利转型放在一个更为广阔的背景中,从国内约束和国际因素的关联性对中国的渐进式转型模式进行政治经济分析。

  

  二 战略目标、国内约束与制度调整

  

  追求经济持续增长、维持社会稳定是中国在转型期间追求的国家战略目标。在中国过去20年宏观经济政策的制定过程中,有三种国内约束一直是中国政府制定宏观经济政策优先考虑的,也是中国政府维持经济增长和进行社会转型的关键所在。这三种国内约束是:中央与地方的关系;政府与企业的关系;富裕与贫穷的关系。

  

  (一)中央与地方的关系

  “权力下放”是中国从社会主义中央计划经济向社会主义市场经济转型所采取的一个重要政策,因而,中央政府与地方政府的关系是研究中国经济转型的第一个关键因素。中国的“权力下放”始于1980年的财政改革,在1984年的外贸体制改革和1993年的税制改革中得到进一步发展。“权力下放”的目的在于将中央集中的经济权力下放给地方政府,以解决在计划经济体制下长期存在的中央政府权力过分集中,从而充分调动地方政府的积极性。“权力下放”的结果是地方政府拥有了批准外国投资项目、专营贸易、设立投资特区、订立外国投资公司税率、建立贸易公司、进行出口补贴、以官方汇率配给外汇、外汇交易市场的直接准入的权力,同时在地方经济方面也具有了更多的自主权,如建立产业项目及为了促进当地经济发展建立本地市场。[11]随着各省特别是沿海地区的经济增长,中央政府逐渐从对经济领域的直接指令中撤出,转而对经济进行“宏观调控”,包括行政管理、财政和税收管理、金融管理和法律、社会的重建,从而为中国从社会主义计划经济向社会主义市场经济转型奠定了制度性基础。[12]

  “权力下放”这一政策的实施确实给予地方政府更大的权力发展地方经济,但同时也削弱了国家管理宏观经济的能力。“权力下放”的消极结果主要表现在以下几个方面:第一,经济过热和相伴而生的通货膨胀、物资短缺、财政和贸易赤字。第二,由于地方保护主义导致的国内市场分割。第三,地方政府之间为争取外贸和外商投资而展开的竞争。第四,地方政府对企业行为的干涉和寻租行为。[13]更为严重的是,尽管随着税收改革的施行,从1994年开始,中央政府的金融情况逐步好转,但在20世纪整个90年代,中央政府却始终是财政赤字。[14]这主要是因为中央政府必须给予内地各省份财政补贴,这在某种意义上也限制了国家管理宏观经济和应对潜在危机的能力。例如,亚洲金融危机结束后,中国政府不得不采取扩张性的财政政策。为了增加基础设施建设投入,中央政府投入了两笔大额的财政刺激资金(1998年的120亿美元和1990年的72亿美元)。这导致1999年财政赤字从原先不足GDP的2%增至4.2%。[15]

  

  (二)政府与企业的关系

  政府与企业之间的关系是理解中国转型的第二个关键。1984年后,在中国将改革的重点从农村转向城市工业部门后,政府和企业的关系开始成为中国改革优先考虑的课题。政府和企业关系的复杂性在于,它不仅关系到中央政府和国有大中型企业之间的关系,也牵涉到地方政府与国有企业、乡镇企业间的关系。它的敏感性则主要因为它被认为是社会主义市场经济和资本主义市场经济的分水岭。

  与捷克和俄罗斯的大规模私有化的转型经济不同,中国则通过最优顺序选择的部分性改革,处理政府与企业之间的关系。[16]

  20世纪80年代,为了促进工业发展,在改革政府与企业关系方面主要采取了三项重要措施。第一,在保持国家对企业所有权的基础上,对国有企业的管理进行改革,其主要手段包括:“扩大企业自主权”(1978~1982年)、实施所得税(1983~1986年)和承包责任制(1986~1988年)。第二,伴随着权力下放,将乡镇企业的管理权交由地方政府,这样,乡镇企业很快便成为20世纪80年代中期和90年代初期中国经济的重要增长点。第三,鼓励私营企业和外国投资企业的发展,这就是通常所称的“三资企业”(中外合资企业、中外合作企业和外商独资企业)。

  在这三项措施中,最为艰难的是国有企业的改革,尽管它是最受重视的。据统计,在20世纪70年代后期,国有企业的产出贡献率占国民生产总值的近80%,但到了1990年,国有企业的产出贡献率下降到50%左右。[17]此外,据世界银行统计数字显示,尽管吸收了60%的国内投资,获得了高达国家财政1/3的补贴,[18]但1995年在10万多个国有工业企业中,只有不足10%的企业能够维持基本生存。与国有企业形成鲜明对比的是,乡镇企业却成为中国经济增长的驱动力,同期私营企业和“三资”企业的产出贡献率也由零增长到10%。[19]非国有企业在国家经济结构中比例的增加促进了20世纪90年代中期市场经济的进一步改革。

  从20世纪90年代中期开始,各个产业部门所有制的改革和市场化开始被列入政策范围,这就是所谓的“抓大放小”。具体措施是:中小型企业通过扩大股权、合资和出售等方式,实现非国有化。到1997年年底,50万个乡镇企业中有1/3被出售或者转为股份公司,随后,私人企业被赋予完全的合法性。[20]

  回顾中国政府与企业关系的改革过程,这种通过最优次序选择方式进行的部分改革在促进顺利转型方面有着自身的优势。由于这种改革方式一旦发生逆转时所需承担的成本要小于全面改革,因此在政治上具有较高的可接受性。按照转型经济学家罗兰的观点,如果改革初期所发出的信号给人足够的希望(如强劲的经济增长),那么改革将在更大的支持中继续推进;如果早期改革所发出的信号不足以吸引大多数人,改革会更倾向于回到原状,以减少经济改革带来的政治风险。[21]

  

  (三)富裕与贫穷的关系

  富裕与贫穷的关系是中国经济改革和转型面临的第三大国内挑战。不断增加的失业和不断扩大的收入差距,成为中国经济进一步改革的社会约束因素。不断增加的失业和不断扩大的收入差距主要有如下三个原因:第一,这与大部分国有企业的效率低下直接相关,特别是在那些传统的制造业部门。国有企业一直被视为中国经济的支柱,是中国社会主义市场经济的基础,因此,国有企业的成功与否一直被视为中国经济从社会主义计划经济向社会主义市场经济转型的关键性指标。但在20世纪80年代,国有企业普遍亏损,而从1985年到1990年,政府对亏损企业的补贴数额却在逐年增加,“三角债”的现象一直存在。[22]进入20世纪90年代,国有企业有近40%的企业亏损,超过20%的银行投资借贷给亏损企业。[23]第二,失业被冠以一个独特的名称——“下岗”。20世纪80年代和90年代早期,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《世界经济与政治》2005年第6期

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