冯兴元 陈幽泓:从行会商会的尴尬看中国治理转型

选择字号:   本文共阅读 298 次 更新时间:2015-03-13 22:34:13

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冯兴元 (进入专栏)   陈幽泓  

    

   作为工商业界中企业之间的成员互益性联合组织,行业协会和商会是现代国家治理不可或缺的组成部分,所做的是维护组织成员利益和代表所在工商业领域的总体利益。今年“两会”期间,李克强总理在《政府工作报告》中指出,要加强和创新社会治理。深化社会组织管理制度改革,加快行业协会商会与行政机关脱钩。

   实际上,中国的行会商会的脱钩改革也并不是最近才有。2013年以来,中国政府对发挥行业协会与商会的应有职能与作用越来越重视,改革的方向与战略也逐渐明确,十八届三中全会决定“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。2014年十八届四中全会决定提出加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展,支持行业协会、商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能,发挥这些社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。决定还提出要促进社会组织在依法治国中积极发挥作用, 充分发挥社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。

   但迄今为止,在自上而下设立的行业协会与商会的“去行政化”过程中,成效并不明显,而对于2015年基本完成与行政机构脱钩的目标,仍需谨慎乐观。

   尴尬的中国行业协会与商会

   在现代市场经济国家,政府部门,社会组织部门与私人部门都实行自主治理。自主治理的基础则是治理主体的自主性、独立性和法律地位上的平等性。行业协会与商会这样的社会组织也一样。但中国还不同于现代市场经济国家。中国迄今为止还没有协会法或者商会法,只存在一个社会组织登记管理条例。

   中国的行业协会与商会,其多数由政府自上而下设立,或者由政府部门改制而来,政府干预和控制严重,往往代行部分政府行业管理职能,被称为“二政府”,属于体制内生成型行业协会或商会,缺乏自主性、独立性和法律地位上的平等性。只有小部分行业协会与商会是自下而上设立,属于体制外生成型行业协会或商会。即便它们不是“二政府”,其自主性、独立性和法律地位上的平等性仍然不够。

   原因在于中国的社会组织仍然处于被管治的状态,存在行政主导的问题,行业协会与商会的地位低于政府部门。而且,由于政府对行业协会与商会自主性、独立性和法律地位平等性的抑制,行业协会与商会的自主治理能力仍然有限。

   如果要强化行业协会与商会的自主性、独立性与法律地位上的平等性,就要求政府职能从无限政府转向服务型政府甚至有限政府,从管制转向治理,而且还要求事业单位改革要到位,否则政府职能只是转移到事业单位或者“二政府”,结果政府仍然为无限政府,没有真正转移职能。

   另一方面,如果行业协会与商会要承接从政府及其事业单位转移出来的、适宜于其履行的那部分职能,也要求行业协会与商会拥有自主治理的能力。这意味着政府转型和商协会转型需要齐头并进。

   这样看来,鉴于中国的政府转型仍然任重而道远,行业协会与商会的改革也不可能一蹴而就,不会一帆风顺。

   行会商会社会治理功能基本缺位

   当前我国行业协会与商会所处的上述尴尬地位,看上去似乎问题不大。但是这也决定了,当我国政府的法规政策或者政府行为严重影响整个工商业或者某些企业的利益时,行业协会与商会往往无力进行强有力的政策维权,只能单条腿走路:也即向政府陈情汇报的协商性民主之路,而非与政府慷慨力争的竞争性民主之路。

   在中国“行政本位”的体制下,由于法律的长期缺位,那些依赖行政权威和行政资源的行业协会与商会总体上难以代表工商业界利益、行使其维护成员企业和商界权益的制度功能,无法在经济格局中发挥应有的防护作用。防护作用的缺失致使我国经济运行体制中工商业者被公权力侵权的情况极其严重。

   比如,中小企业的税费普遍严重,使得许多中小企业主不得不成为“刁民”,如果不想方设法逃税避税,就可能入不敷出,无法持续经营。北京金百瑞农业科技有限公司这样一家农业企业每年的涉公非税收各类支出占到营业额的5-10%,使得税、费、罚占了小微企业近一半成本。很多地方,作为政府和法律代表的基层行政执法人员,可以通过行政程序的前置审批环节直接决定企业和经营者的生存发展。政府部门可以使得企业数十万、数百万、数千万、数亿财产不受法律监控和约束地被灭失,甚至发生官夺民产的严重恶政。请问,我国哪个行业协会与商会在这方面能够与政府部门取得有效协商?答案是基本上没有。平等协商渠道基本上不存在,貌似存在的渠道(比如由协会商会领导人作为人大代表或者政协委员递交提案)也无效。至于竞争性民主范畴的手段,则暂且更够不上一提。

   这一现象,从侧面上也看到我国的行业协会与商会本身的地位薄弱,它们在维护成员企业和行业利益方面的功能基本上未能或者难以发挥。

   上述民营企业的恶劣生存环境,说明我国的很多行业协会与商会属于“占坑”型的社会组织,它们占据了作为行业协会或商会的位置,也就是“坑”,好听点就是空间,但是不履行或者没有充分履行市场经济中行业协会或商会应该履行的职能。

   民营企业的恶劣生存环境也说明了,行业协会或者商会数量大,并不意味其力量就大。根据国家民政系统的统计,截至2013年12月底,全国依法登记的行业协会与商会近7万个,其中全国性行业协会与商会800余个。其数量不谓不大,“占坑”不谓不多。据统计,由市场自发产生的所谓体制外行业协会,大约只占全部行业协会数量的30%左右。即便有些行业存在这类行业协会,也不意味着其活力就大。在现有体制下,它们很难做到自主性、独立性和法律地位上的平等性,一般缺乏吸引力,而且它们没有“二政府”型行业协会或商会所具有的代行政府部门行业管理职能的权力,不能让行业内企业“屈从”。

   还有一种“占坑”型协会组织表面上类似于德国的属地制商会,但实际上是政府部门。在严格意义上,不属于我们这里的讨论范围,但是又不能不提及。那就是个体劳动者协会和私营企业协会,合称“个私协会”。它们一直是国家各级工商行政管理部门的重要职责和直属事业单位,由政府组建、拨款、派出工作人员,并规定其首要职能和工作是加强政治引导,推进个私企业党建工作,围绕中心工作,为经济发展和社会稳定服务。据中国个协统计,截至2011年底,全国共建立县区级以上个私协会(含合署办公的个私协会和单独建立的个协、私协,下同)3941个;在县区级协会以下还建立基层分会21282个、会员小组10.6万个、行业组织7047个。全国“加入”各级个协的个体工商户共有2807.8万户,占个体工商户总户数的74.8%,全国“加入”各级私协的私营企业共有558.3万户,占私营企业总户数的57.7%。而且,个私会员企业中的从业人员多达1.4亿人。全国的个协的数量不谓不大,但是这也说明其“占坑”也大:由于个私协会的官办本质,往往是工商局领导担任协会领导职务,个私协会缺乏市场经济中商会或者协会本应具备的自主性,独立性,以及法律地位上的平等性。

   行会商会作用的发挥受限于政府职能的转变

   随着中国市场化的深入开展,政府日益意识到行业协会与商会的重要作用和独立发挥职能的重要性。但这既需要体制内生成的行业协会与商会改制脱钩,也需要更多体制外生成的、自下而上自组织的行业协会与商会的出现。但是,在体制刚性状态下,这一转型过程将是漫长的。

   2013年十八届三中全会提出了“政社分开”的制度要求,国务院于同年提出2015年落实这一决定,同时还决定引入“一业多会”打破“一业一会”的垄断,并不再要求新的行业协会与商会的注册登记有“业务主管单位”。而且,正如上文所述,2014年十八届四中全会则更是提出加快包括行业协会和商会在内的社会组织的立法和促进其发挥职能与作用的具体要求。

   迄今为止,中国的行业协会与商会随着市场的发育与政府职能的转变而得到了较大的发展,在成员服务,行业管理,行业自律,承接政府委托与政府转移职能等方面逐渐发挥重要的作用。但中国的行业协会与商会治理、运行与发展仍然仍然受到上述体制问题的困扰。

   比如,中国的行业协会和商会在发挥职能与作用方面总体上还存在较多问题。它们在涉及经济治理方面的功能较少,例如制定技术标准、进行产品认证、行业自律与准入、参与国际标准制定、解决国际诉讼、参与政府决策等。现有行业协会和商会在代表和维护成员企业利益的基本服务和增值服务相对较弱,满足成员服务需求的能力有限,主要的职能作用还集中于初级的互益服务层次,同时,对成员企业提供的服务一般化,往往随大流、没有特色,缺乏针对性、及时性、系统性、持续性和前瞻性。很多企业参加了多个行业协会与商会组织,所得到的基本服务往往雷同,导致一些会员企业对过多的活动邀请存有抵制心理。此外,部分行业协会与商会组织甚至利用与政府关系的这种特殊地位,向成员企业收取各种不当费用,比如(评比费等等),这些都影响到组织的绩效。

   又如,行业协会和商会还总体上存在较大的内部治理问题。目前行业协会与商会组织虽然在形式上一般具备民主选举、民主决策、民主管理与民主监督机制,但是其中多数还难以像阿拉善生态协会那样真正落实这“四大民主”,多少存在“内部人控制”问题。社会组织的职能和作用的发挥主要取决于会长的个人动员能力和会长及其管理团队的能力。随着很多行业协会与商会的会长人选发生变化,秘书长人选也往往跟着新任会长的个人喜好而发生变化,这也与缺乏民主治理的文化与制度有关。再次,部分行业协会与商会的运行与资金来源依赖于一家有实力的企业,虽然没有缺乏资金、办公场所与工作人员配备之虞,但是行业协会与商会容易失去独立性和代表性,难以代表其他成员的利益。以上这些因素都降低成员企业参与的积极性和组织职能作用的发挥。

   体制问题和内部治理问题导致很多行业协会与商会的作用力和影响力不够,进而影响成员企业对参与行业协会与商会的积极性,也使得其资金来源不足,尤其是会员费和捐助资金不足。这又使得其内部工作人员的工作班子待遇较低,缺乏工作积极性。由此形成一种恶性循环。

   因此,行业协会与商会的改革与政府职能的转变,必须同时进行。

   首先,整个改革需要从强化行业协会与商会的自主性、独立性与法律地位上的平等性角度来解决影响行业协会和商会活力不足的体制问题,要真正推进政府转型,包括事业单位的改革,使得适合于行业协会与商会履行的职能能够真正从政府和事业单位剥离,转移给行业协会与商会。

   第二,应加快行业协会与商会立法,以法律高度保障其职能与作用的发挥。

   第三,有必要促进行业协会与商会完善其内部治理机制,要求其根据其章程去治理与运行,政府和社会各界根据其章程对其运行进行外部监督。可以采取政府购买服务的方式,鼓励一些独立的、有专长的培训机构对行业协会与商会提供内部治理培训,使得行业协会和商会能够根据章程严格推行“民主选举、民主决策、民主管理与民主监督”。这种内部治理机制的完善也有助于行业协会和商会承接政府转移的职能。

   第四,还需要加快改革自上而下建立或由政府转制而来的体制内生成型行业协会或商会。其关键在于这些行业协会和商会在行政职能、人员管理、财务资产、党建、外事管理服务等方面要限期与政府脱离关系,自担责任。但是,根据笔者的调查,在多数地区,很难在预定的2015年底之前真正实现政社脱钩,最多能够做到形式上的脱钩。而且这种局面会持续很长时间。因此,对一些难以转型的体制内生成型行业协会与商会以及这么多相当于政府部门的个私协会,应实行限期退出。

   第五,应同时应加速引入由民营企业自下而上自行组织的体制外生成型行业协会与商会,鼓励个私企业自下而上组建新的个私协会及其联合会,以填补体制内生型行业协会与商会和全体个私协会的退出造成的社会组织缺位,促进行业协会与商会的开放竞争。

   总而言之,社会治理的生长与政府干预的减少是一个此消彼长的过程,行业协会和商会组织的改革,与中国政府转型是否成功息息相关。

  

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