苗炎、叶立周:全国人大常委会立法政策反思

——以立法修改背景下的司法解释为例的分析
选择字号:   本文共阅读 338 次 更新时间:2015-03-10 23:37:08

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苗炎   叶立周  

  

【摘要】司法解释的存在应以必要为原则,全国人大常委会作为立法者应充分利用主客观条件尽可能使法律完善,不应人为制造司法解释存在的制度空间。立法在修改时,应充分吸收既有司法解释和司法实践经验,有效回应司法的现实需求。近年来,多部法律修改后既有司法解释继续施行、法律修改后最高人民法院根据立法前经验制定新司法解释等现象的存在表明,全国人大常委会在立法中,在一定程度上仍然未能充分而有效地吸收既有司法解释和司法实践经验。在法律体系初步建成的条件下,全国人大常委会在立法中,应严格限制“法律不宜太细”政策的适用,全面转向以司法为中心,立法在制定和在修改时,应当充分吸收既有司法解释和司法实践经验,更为有效地回应司法实践中急需解决的各种问题。

   【关键字】司法解释;立法政策;立法修改

  

  

   一、立法修改背景下的司法解释

   我国司法解释制度的存在,根源于法律本身粗疏的同时立法机关[1]又怠于行使立法解释权。[2]在这种情况下,最高人民法院作为最高司法机关在立法机关的授权下展开司法解释工作是解决审判中法律适用问题的现实出路。我国的立法多年来一直在整体上呈现出粗疏、缺乏可操作性的特征或者说弊端,这一问题并没有随着立法机关三十多年来立法实践经验的丰富而得到有效改善。改革开放以来,多部重要法律均已经进行了修改。这些法律在初次制定时,无一例外地呈现出内容粗疏,原则性强,缺乏可操作性等特征,这一方面与当时立法机关缺乏丰富娴熟的立法经验有关,另一方面与当时强调“有比没有好,法律不宜太细”等立法政策有关。立法机关大规模推进立法工作对于法制的发展和完善显然具有重要的积极意义,但由于立法本身存在前述弊端,因此在一定程度上导致立法的形式意义和象征意义大于其实质意义。而立法的实质意义即其对社会现实生活的具体规范作用在相当程度上是由司法解释来实现的。[3]司法解释几乎成为多部重要法律的必备补充,这可以说是中国法治的一个独特现象。按照一般的逻辑,作为立法机关的全国人大常委会在修改相关法律时,应当将既有的相关司法解释以及司法实践经验充分吸收进立法,从而完善立法进而尽可能消除司法解释。但现实的情况却是,有的法律的修改并没有消除既有的司法解释,有的法律在修改后最高人民法院依据立法前经验制定新司法解释。这表明,全国人大常委会的立法,在一定程度上人为制造了司法解释存在的制度空间。司法解释制度在一定意义上已经成为立法机关默许的细化法律的方式,而不是使立法本身更为完善的方式。这一点,从近年来全国人大常委会对多部法律的修改中即可管窥。

   (一)既有的司法解释在法律修改后继续施行

   《民事诉讼法》于1991年颁布以后,为了保证正确适用,最高人民法院先后发布了《关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》、《关于民事诉讼证据的若干规定》等若干司法解释。2007年10月28日,十届全国人大常委会第三十次会议通过了修订后的《民事诉讼法》。该法颁布后,既有的相关司法解释并未因此从整体上被明令废止。根据2008年12月18日发布的《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》,全文共310条的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》只有18条因《民事诉讼法》的修改被废止,其余继续有效。更为典型的是《关于民事诉讼证据的若干规定》。该规定自出台以来就备受非议,该司法解释被批评为“有解释之名却无解释之实”,是“不顾文本另搞一套”。{1}(P16)值得注意的是,在《民事诉讼法》正式颁行16年来首次修改之际,该规定的相关内容并未由此被吸收进立法之中,[4]而是继续以司法解释的形式伴随新的《民事诉讼法》而存在,其受到《民事诉讼法》修改的唯一影响,是其第八十三条第三款中规定的民事诉讼法法律条文的序号根据新法进行了调整。

   1994年以来至2010年,最高人民法院单独先后分七批共废止司法解释167件,并先后两次与最高人民检察院联合废止了司法解释和规范性文件共计41件。这些司法解释废止的原因,主要包括相关内容被新法代替、与新法抵触、被新司法解释代替、所依据的立法已失效、情况已变化不再适用等。与最高人民法院曾经颁布的司法解释的总量相比,[5]被废止的司法解释只占其中很小的一部分,大部分司法解释并未因相关法律的修改而被废止。而就被废止的司法解释而言,因被新法代替而被废止的司法解释数量更少。以最高人民法院单独分七批废止的167件司法解释为例,其中因被新法[6]代替而被废止的司法解释只有27件。

   (二)法律修改后最高人民法院根据立法前经验制定新司法解释

   法律在修改后仍然出现新的司法解释的情况不一而足。[7]这类司法解释在制定出台与相关法律修改后施行之间的时间差方面存在明显差异。有些司法解释在相关法律修改施行后数年才制定出台,[8]有些司法解释则在相关法律修改施行后几个月内即出台。司法解释的制定出台需要一定的时间,经过立项、起草、报送、审核、审委会讨论通过等程序。[9]在法律修改施行后相对短的时间内一部司法解释即颁布出台,可以想见该司法解释在制定时无法从相关法律施行后的司法实践中获取足够的信息,因为“一个可以接受的经验事实表明:在一个法律生效实施的短时期内,不可能出现足够的审判经验积累以至于必须启动司法解释的制定过程。因为通过社会活动形成经验,必须以一定的时间经过为必要条件。无论我们的司法审判工作多么努力,也不可能在一个法律出台后短短几个月内就形成了启动司法解释制定过程所必要而充分的司法审判实践经验;尤其是不可能形成‘体系化的经验’,就是既有经验的归纳形成了与司法解释的规范体系结构一一对应的经验基础,因为只有对生活事实进行长期观察与归纳,才会形成体系化的经验事实表述。”{2}(P6)而实际上,从最高人民法院相关部门披露的制定背景来看,这类司法解释虽然颁布于相关法律修改后,其中相当一部分制定所依据的司法实践经验却来自于相关法律修改前。[10]

   例如,《国家赔偿法》(修正案)经十一届全国人大常务会第十四次会议通过后,于2010年12月1日施行。2011年2月28日,最高人民法院审判委员会第1513次会议即通过了《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》。不难发现,《国家赔偿法》(修正案)施行与上述司法解释出台相距不足三个月时间。关于该司法解释制定的背景,最高人民法院赔偿办负责人就《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》答记者问时指出:“虽然国家赔偿法本次修改增加了4条关于赔偿委员会审理程序的规定,但仍比较原则,实践中出现的一些具体问题需要通过新的司法解释加以解决。为此,最高人民法院赔偿办在认真总结实践经验、深入调查研究、广泛听取各方意见的基础上,起草了本司法解释。……本司法解释充分吸纳了各地法院赔偿委员会积累的办案经验,有针对性地解决了实践中出现的、迫切需要解决的问题。”{3}

   又如,2007年10月28日,十届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》。2008年4月1日,该决定施行。2008年11月10日,最高人民法院审判委员会第1453次会议通过了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》。从《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》的施行到《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》的出台相距不过7个月时间。而该司法解释的制定背景则是“最高人民法院审判监督庭结合多年来人民法院对审判监督程序的改革探索,按照‘符合立法本意、具有解释必要、考虑适度超前’的精神,对人民法院按照民事诉讼法审判监督程序审理相关案件的受理、审查、审理等重要问题草拟了司法解释稿。自拟出《关于适用民事诉讼法审判监督程序若干问题的解释》第一稿起,多次听取全国各高级法院、多家中级法院和一些基层法院的意见,也充分吸收了专家学者、院内各相关庭室办以及全国人大法工委的意见,数易其稿。”{4}(P22)

   立法修改中之所以出现上述现象,笔者认为,主要源自以下原因:

   第一,“法律不宜太细”的立法政策依然有力地影响着我国的立法。

   我国在相当长一段时间内,把“法律不宜太细”作为立法的主要政策。在这一立法政策主导下,改革开放之初,我国的立法明显体现出粗疏的特点。这一立法政策给立法带来的弊端是显而易见的,但其对我国法制建设的贡献和重要意义也是不可否认的。在法律体系几乎一片空白的基础上,我国仅仅经过三十多年就基本建成中国特色社会主义法律体系,在一定程度上正是得益于这一立法政策的推行。试想,如果立法从起步阶段就推行尽可能完备的策略,那么,中国特色社会主义法律体系是不可能在这短短三十多年的时间内建成的。这一立法政策对我国立法的影响也是广泛而深远的,在法制基本完备的当下,它依然有力地影响着我国的立法。这一点,从前述既有的司法解释在法律修订后继续施行等现象中即可管窥。类似的情况不一而足。例如,1994年《国家赔偿法》第十九条第四款规定:“再审改判无罪的,作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。”对此,最高人民法院于1996年出台的司法解释(《关于人民法院执行中华人民共和国国家赔偿法几个问题的解释》)规定,根据赔偿法第十九条第四款“再审改判无罪的,作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关”的规定,原一审人民法院作出判决后,被告人没有上诉,人民检察院没有抗诉,判决发生法律效力的,原一审人民法院为赔偿义务机关;被告人上诉或者人民检察院抗诉,原二审人民法院维持一审判决或者对一审人民法院判决予以改判的,原二审人民法院为赔偿义务机关。2010年,《国家赔偿法》经全国人大常委会修改后,1994年《国家赔偿法》第十九条第四款的内容变为第二十一条第四款,但上述司法解释的相关内容既没有被修订后的《国家赔偿法》吸收,也没有被新的关于《国家赔偿法》的司法解释(《最高人民法院关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释(一)》)吸收或代替,而是依然继续有效。另外,1994年《国家赔偿法》对于国家上年度职工日平均工资数额的计算方法没有予以规定,此问题是由司法解释来解决的。[11]《国家赔偿法》修改时,也没有将相关司法解释予以吸收。由此不难发现,立法者在法律修改时对既有司法解释不能予以充分关注从而对其借鉴吸收在一定程度上人为造成法律修改后依然粗疏。这种情况的存在,显然不能以立法者立法经验和能力不足这样的理由予以解释,而更多是“法律不宜太细”这一立法政策影响的结果。不可否认,并非所有的法律修改均没有吸收既有司法解释的有关规定,例如,2001年《婚姻法》修改时,其第34条关于认定夫妻感情破裂的几条标准就来自于1989年《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意见》,{5}(P7-8)但是,正如前文例举所表明的,诸多法律在经全国人大常委会修改时还是没有充分有效吸收既有司法解释的相关内容,这与立法者在修改法律时,习惯性地强调法律规定本身不宜太细不无关系。在这一立法政策影响下,立法者在修改法律时,不是以借鉴吸收既有司法解释从而一方面尽可能完善细化法律另一方面尽可能减少司法解释为目的,而是始终坚持法律不宜太细,从而为司法解释的存在保留了制度空间。

第二,立法没有充分树立以司法为导向的理念,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法制与社会发展》2012年的6期

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