苗炎、叶立周:全国人大常委会立法政策反思

——以立法修改背景下的司法解释为例的分析
选择字号:   本文共阅读 346 次 更新时间:2015-03-10 23:37:08

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苗炎   叶立周  
立法如果不能有效地向司法机关提供审判依据,缺乏司法层面的适用性,则势必导致法律本身被虚置,司法机关将不得不通过创制司法解释等方式为审判提供依据,从而使立法权事实上从立法机关向司法机关转移。这不但有损立法的权威,意味立法机关没能充分履行其职责,也将模糊立法权与司法权的界限。

   多年来,我国的立法工作,并没有全面树立以司法为中心的理念,这在一定程度上与我们对立法的定位有关。有学者曾指出,当前中国立法缺乏可行性的原因在于用司法方法来立法。司法方法的特征在于规范分析和价值分析,目前“许多立法具有司法手段的特征。其表现就是以价值判断决定立法选项,以价值目标引导立法方向。比如说,弱势群体需要保护了,那么就启动立法来保障他们;他们有哪些权益需要保护,就在立法中分章节条款予以陈述,不明确的地方就用原则和理念带过。一些法律就是这样出台的,给人的感觉就是,好像制定一部法律只需要考虑两个要素,即法律价值目标设得高不高,法律文本结构是否完整、内容是否符合逻辑,里面的制度能不能落实反而不管了。用司法思维立法的典型特征就是先立法再考虑实施,这是一些法律制定以后实施不好的根本原因。”{10}(P25-26)这种观点的逻辑是很成问题的。司法中的确需要进行规范分析和价值判断,但需要注意的是,司法中的价值判断首先是需要根据法律规范进行的。司法中出现价值判断方面的争议,其原因主要在于立法本身不明确或者缺乏相关规定。如果立法在整体上是完备的话,那么,这种争议的出现不会是常态。而对于立法来说,价值判断是其不可回避也不应回避的问题,是立法的必要方面。不能因为立法“以价值判断决定立法选项,以价值目标引导立法方向”就得出用司法思维立法的结论,因为价值判断问题是立法的逻辑属性。用司法思维立法的典型特征不是先立法再考虑实施,而是先考虑实施再立法。“以价值判断决定立法选项,以价值目标引导立法方向”的做法并不能从逻辑上导致立法缺乏可行性。相反,目前我国立法缺乏可行性相当程度上正是因为立法没有充分考虑司法的逻辑,没有充分回应司法裁判的现实需要,没有以使法律能在司法层面被有效施行作为立法的首要目的,过于强调价值目标的明确对于立法能够出台的意义。这导致的后果即包括,在立法机关有能力有条件对某些司法实践急需解决的问题进行规制的情况下,这些问题依然未能被立法及时解决,从而人为制造司法解释存在的空间。为此,最高人民法院作为最高司法机关,不得不依靠自身的力量,以制定司法解释的方式弥补立法的不足,从而使得成文法国家司法整体上依赖立法展开的法律运作常态,在一定程度上被司法依赖自身的“反向依赖”这种非常态所取代。立法的这种懈怠,一方面导致法律本身在一定程度无法有效实施,另一方面在法律体系之外催生了一个庞大且长时期得不到削减的“准法律规范体”,进而导致司法审判的依据人为复杂化。[16]

  

   三、结语

   在我国,司法解释制度一方面具有法律上的明确依据,[17]另一方面,其具体实施多年来引发了诸多批评。围绕司法解释制度的批评之一,即是认为最高人民法院在制定司法解释方面“过于热心”,导致司法解释层出不穷,数量居高不下。本文的分析表明,上述局面的出现,存在立法层面的重要原因。正是立法本身一定程度上的懈怠和不作为,人为制造了司法解释发挥作用的制度空间。因此,解决司法解释制度存在的问题,不能仅从其自身下手,还需要立法方面的必要调整。

  

   【作者简介】

   苗炎,单位为吉林大学;叶立周,单位为河北师范大学。

   【注释】

   [1]在我国,全国人大及其常委会均享有法律制定权,而且,本文中所指出的全国人大常委会立法中存在的相关问题也同样存在于全国人大的立法中,但是,由于本文所列出的例证针对的是全国人大常委会的立法,因此,出于论证逻辑严谨的考虑,本文中所意指的我国的立法,在相关意义上仅指全国人大常委会的立法;本文中所意指的我国的立法机关,在相关意义上仅指全国人大常委会。

   [2]据统计,至2012年9月,全国人大常委会共颁布立法解释14部,其中关于刑法的9部,关于香港基本法的3部,关于国籍法的2部。相比于司法解释,立法解释的数量可谓十分稀少。

   [3]行政法规也发挥了类似的作用。

   [4]2007年《民事诉讼法》修改时,对原《民事诉讼法》第六章证据部分未作任何修改。

   [5]关于司法解释的总量目前没有官方的权威统计,不同论者因为统计口径不同得出的结论差异比较大,有学者认为,从建国以来到2004年底最高人民法院包括其各庭室发布的各类司法解释、司法解释性文件及其他规范性文件共有2500余件(金振豹:《论最高人民法院的抽象司法解释权》,《比较法研究》2010年第2期,第63页)。有学者则认为,自建国以来截止2004年,最高人民法院已经发布了7600多个司法解释和规范性文件(贺日开:《司法解释权能的复位与宪法的实施》,《中国法学》2004年第3期,第5页)。

   [6]此处的新法仅指全国人大及其常委会的立法,不包括行政法规。

   [7]例如,《公司法》1993年颁布后,先后于1999年、2004年、2005年进行了三次修订。在其第三次修订后,最高人民法院先后于2006年、2008年、 2011年颁布了《关于适用(中华人民共和国公司法)若干问题的规定(一)、(二)、(三))》。《企业破产法(试行)》于1986年颁布后,最高人民法院于1991年发布了《关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法(试行)>若干问题的意见》。2006年,《企业破产法》颁布。2011年,最高人民法院又发布了《关于适用(中华人民共和国企业破产法)若干问题的规定(一)》。

   [8]如《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定(一)》出台(2011年9月9日)与《企业破产法》施行(2007年6月1日)相距4年多。

   [9]参见《最高人民法院关于司法解释工作的规定》。

   [10]最高人民法院根据立法前经验制定司法解释的现象并非只存在于立法修改中,也存在于某些初次立法中。如《人民调解法》于2011年1月1日施行,但该法没有对人民调解协议的司法确认程序问题进行规定。为了解决此问题,最高人民法院根据既往的司法实践经验,于2011年3月21日由审判委员会会议通过了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》。限于论文主题,本文不对此类现象进行分析。

   [11]《关于人民法院执行中华人民共和国国家赔偿法几个问题的解释》第六条第二款:“国家上年度职工日平均工资数额,应当以职工年平均工资除以全年法定工作日数的方法计算。年平均工资以国家统计局公布的数字为准。”

   [12]暂且不论作者所提出的制定司法解释必须依据立法后新生成的经验不能依据推理也不能依据立法前经验这一论点是否合理,作者在相关论证中所具的一些例子并不恰当。如,作者认为,从与《证券法》(2005年10月27日修订)的时间差上来看,《关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》(2007年6月11日颁布)显然更多是基于推理进行的。而实际上,该司法解释虽然颁布于《证券法》第二次修订后,其起草工作早在2001年5月即已开始,经过了深入调研、充分讨论和反复论证。参见王闯、周伦军:《<关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定)的理解与适用》,《人民司法》2007年第17期,第24页。

   [13]由于统计口径不同,关于司法解释的数量,不同论者的结论不尽相同(参见董皞:《新中国司法解释六十年》,《岭南学刊》2009年第5期),但其数量远远超过法律(到2010年底,我国现行有效的法律共236件,参见《吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上讲话》,http: //www. chinanews. com/gn/2011/01-24/2807443. shtml, 2012年8月20日)本身且不断增长是不争的事实。

   [14]以十一届全国人大常委会立法规划为例,由国务院或其组成部门主导或参与的法律草案占全部法律草案计划数量的76%。在研究起草、条件成熟时安排审议的15件法律草案中,由国务院或其直属事业单位主导或参与的法律草案占全部法律草案计划数量的73%。

   [15]《食品安全法(草案)》由国务院负责起草。2007年12月26日,在十届全国人大常务委员会第三十一次会议上,国务院法制办公室主任曹康泰受国务院的委托,对《中华人民共和国食品安全法(草案)》作了说明。2009年2月28日,该法经十一届全国人大常务委员会第七次会议表决通过,自2009年6月1日起施行。由于该法在一定程度上缺乏可操作性,致使其在某些方面难以具体实施。2009年7月5日《成都商报》的一则报道显示,该法施行后一个月,有人在申请办理食品生产许可证时仍被告知“还要再等等”。政府相关部门解释,因缺乏相关细则,他们和办证商家都在等。(《食品安全法缺乏细则致企业生产许可证难以办理》,《成都商报》2009年7月5日)2009年7月8日,国务院第73次常务会议通过《中华人民共和国食品安全法实施条例》,7月20日公布实施。此后,关于食品安全领域的相关规定才开始真正运作起来。国务院法制办负责人就《中华人民共和国食品安全法实施条例》答记者问时指出,自2009年1月起,国务院法制办就会同卫生部等部门起草了《中华人民共和国食品安全法实施条例(草案)》。其间,法制办曾先后四次征求了有关部门和地方的意见;召开了五次协调会;同时专门听取了企业、行业协会的意见。在《食品安全法》施行前的4月24日,国务院法制办公室即发布了《关于公布<中华人民共和国食品安全法实施条例(草案)>公开征求意见的通知》。上述背景显示,该草案显然不是基于《食品安全法》施行后出现的问题起草的。

   [16]在我国,司法解释并不是法律体系的组成部分,但却发挥着法律般的作用,是司法审判的依据,因此,司法解释整体上可被视为“准法律规范体”

   [17]《人民法院组织法》第三十二条规定:“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释。”《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》规定:“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。”

   【参考文献】

   {1}董皞,司法解释论[M].北京:中国政法大学出版社,1999.

   {2}陈甦.司法解释的建构理念分析—以商事司法解释为例[J].法学研究,2012,(2).

   {3}最高人民法院赔偿办负责人就《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》答记者问[EB/OL]http: //www. court. gov. cn/spyw/xzspgjpc/201103/t20110331_ 19240. htm, 2012-08-18.

   {4}宫鸣,孙祥壮.《关于适用民事诉讼法审判监督程序若干问题的解释》的理解与适用[J].人民司法,2009,(1).

   {5}王胜明,孙礼海.《中华人民共和国婚姻法》修改立法资料选[C].北京:法律出版社,2001.

   {6}最高人民法院民二庭负责人就《关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(三)》答记者问[EB/OL].http://www.court.gov.cn/spyw/mssp/201104/t20110413_19489.htm,2012-08-18.

   {7}彭真文选:一九四一一一九九○年[M],北京:人民出版社,1991.

   {8}黄文艺.信息不充分条件下的立法策略—从信息约束角度对全国人大常委会立法政策的解读[J],中国法学,2009,(3).

   {9}吴邦国.全国人民代表大会常务委员会工作报告--2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上[EB/OL].http : //news. xinhuanet. com/politics/2011 lh/2011-03/18/c_ 121203794_ 7.htm, 2012-08-18.

   {10}薛睿杰,薛刚凌.立法思维≠司法思维[J].北京人大,2011,(11).

  

  

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文章来源:《法制与社会发展》2012年的6期

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