秦前红:立法法修改表征立法新常态

选择字号:   本文共阅读 201 次 更新时间:2015-03-10 20:32:17

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秦前红 (进入专栏)  

   本年度全国人大例会专门将立法法修改纳入大会议程,并辟出专门时间供代表审议,此乃立法法颁行十五年来从来没有之事。过去即便是全国人大制定的基本法律之修改,亦多由全国人大常委会自行完成,其原因无他,全国人大庞大的代表人数以及短暂的会期,造成全国人大运转不便。而对于专业质素要求极高的立法活动而言,交由全国人大进行,则因诸多代表欠缺基本的法律知识,有时也未免太过为难难。近多年来,很多本应由全国人大制定的法律也由全国人大常委会亲手操觚,法学界更有在立法方面实常委会虚人大之主张,以因应社会发展对法治的强烈需求。但完全坐实全国人大常委会之立法主导权力,则与我国现有的宪治体制有所忤逆,造成立法正当性民主性的缺失,因此未来中国人大制度的变革或许应包括立法权限的重新配置。

   以比较立法法制的视角而言之,世界很多国家要么立法法付之阙如,要么只是单纯为立法程序定规立制,而有关立法职权的配置问题通常交由宪法躬自规定。而中国立法法将立法职权分配的实体规定以及立法程序的规范功能集于一身,实乃是于无声处听惊雷的大胆之举。如此重大的制度变革(有人戏称为“立法政变)当时竟然几乎无人质疑其正当性和合宪性,也颇令人匪夷所思。以法律保留制度的引入为例,这项制度虽然对中国法治发展、公民基本权利保护贡献殊多。收容审查制度和劳教制度的废除均以该项制度作为理据,但由于该项制度的运行前提以国家机构的明晰分权为前提,而我国宪法确立的人民代表大会体制却以民主集中制为主要内容,因此实践中法律保留制度的运行也频频遭遇困境。

   本次全国人大常委会抱持了对宪法的恪守,并在修法活动中自我歉抑,高度尊重全国人大的立法空间,这些都值得大为嘉许。未来中国的立法活动应该建立立法新常态,亦即确立人大的立法主导地位,尊重立法规律,严格遵守法定职权、法定程序,有效协调民主立法与专业立法,致力于提升立法的品质,告别粗糙立法模式。

   立法法修正案数易其稿,并经广泛讨论,其在体例、文字修辞、具体制度安排均有诸多重大改进,但也有很多值得进一步改善的空间。立法法修正案草案至少还有下列问题需要解决:全国人大常委会以决定形式立法的权力范围和程序必须厘定;明晰全国人大与 全国人大常委会之间的立法权划分标准;军事法规必须纳入人大常委会备案审查范围;规范两高司法解释的权限和程序;审慎扩大地方立法主体范围等……

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