刘松山:彭真与1979年人民检察院组织法的制定

选择字号:   本文共阅读 254 次 更新时间:2015-03-10 00:18:08

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刘松山 (进入专栏)  

   【摘要】制定1979人民检察院组织法,是“文革”后恢复国家政权建设的重要措施。彭真直接领导了这部法律的制定工作,在最高人民检察院提出的草案和说明的基础上,对检察机关的性质、任务、领导体制、检察权的范围以及检察机关的工作原则等重大事项,提出了重要的修改意见。1979年人民检察院组织法实际是1982年宪法确立检察机关的基础,是新时期我国检察制度形成和发展的源泉。

   【关键词】草案和说明 性质和任务 领导体制 检察职权范围

  

   建国以来,我国的检察制度经过了曲折的发展历程。为建立和完善符合国情的检察制度,人民检察院组织的立法也几经变迁,而对今天检察制度的形成与发展具有决定意义的,是1979年人民检察院组织法的制定。彭真是社会主义法制的主要奠基人,1979年的检察院组织法就是在他的直接领导下制定的。回顾那一段历史,对于加强检察制度的研究和实践,具有重要意义。

  

   一、最初的修改草案和说明

   1979年,彭真经过了“文革”的劫难复出后,在三个月内领导制定了七部重要法律,其中的一部,就是人民检察院组织法。

   制定检察院组织法的准备工作最初是由最高人民检察院具体负责的。最高人民检察院1978年底就酝酿修改1954年的检察院组织法,向有关方面广泛征求修改意见,并在第七次全国检察工作会议上进行了充分讨论,1979年2月16日,起草了初步的修改草案。同时,最高检察院向全国人大常委会办公厅送来关于人民检察院组织法修改草案的说明。这个修改草案和说明涉及以下几个重要问题:[1]

   1、检察机关的性质和任务。这是修改检察院组织法面临的首要问题。建国以后,新的人民政权设立的检察机关是无产阶级专政体系中的一个重要组成部分,它的性质和它区别于公安机关和人民法院的主要特点,就是进行法律监督,以维护法制的统一和正确实施。1954年的人民检察院组织法肯定了检察机关的这一性质。但在五十年代的反“右”运动中,检察机关的法律监督性质受到了不适当的批判,法律监督被指责为“右倾”,从此以后,法律监督就成为事实上的“禁区”。后来,林彪、“四人帮”又彻底砸烂检察机关。总结历史的经验教训,最高检察院在修改说明中提出:“在这次修改过程中,大家一致认为,在事关检察机关的性质这样的根本问题上,必须旗帜鲜明,拨乱反正,重新肯定检察机关的法律监督的性质。因此,在修改草案中,不仅坚持了原来关于各项检察职权的规定,而且进一步明确规定:‘中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。’”[2]

   1978年宪法规定,国家对一切卖国贼、反革命分子、新生资产阶级分子和其他坏分子实行专政。修改草案就相应地增加规定:“人民检察院通过行使检察权,镇压一切叛国的和反革命的活动,打击一切卖国贼和反革命分子,打击新生资产阶级分子和其他坏分子,检察违反国家法纪的行为,维护社会主义法制,保卫社会主义现代化建设,保护公民的合法权益,保障新时期总任务的胜利实现。”[3]

   2、检察机关的工作路线以及领导体制与工作原则。修改草案中规定:“人民检察院在工作中必须贯彻群众路线,倾听群众意见,接受群众监督,坚持调查研究,实事求是,重证据,不轻信口供,严禁逼、供、信,正确区分和处理敌我矛盾和人民内部矛盾。”[4]这一工作路线是1954年人民检察院组织法中所没有的。为什么要增加这一规定的呢?最高检察院进行了两个方面的说明:一方面,“这些规定,体现了毛泽东主席关于肃反工作和社会主义法制的一贯思想以及我国政法工作的优良传统,检察机关历来就是遵循这样的路线和方法进行工作的。现在把它明文规定出来,使之具有法律的效力,可以更加密切检察机关和群众的关系,增强检察干部的法制观念,改进工作方法,提高工作水平。”另一方面,这一规定也是总结“文化大革命”的深刻教训作出的,它“有利于肃清林彪、‘四人帮’实行刑讯逼供和法西斯审查方式的流毒,防止和纠正违法乱纪行为。”[5]

   1954年检察院组织法关于检察院领导体制有两方面的规定。一是,在检察院内部,“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长的领导下,处理有关检察工作的重大问题。”但是,人民检察院组织法实施的经验表明,这个规定带来的问题是,当检察委员会的意见不一致时,检察长可能在与多数意见不一致的情况下,直接依照自己的决定处理问题。最高检察院认为,检察机关的组织原则是民主集中制,将1954年检察院组织法的上述规定修改为:“各级人民检察院一律设立检察委员会。检察委员会在检察长的主持下,处理重大案件和其他重大问题。”[6]将“领导”改为“主持”,一个词语之差说明,当检察委员会的意见不一致时,取决于多数,而不是取决于检察长,实行彻底的民主集中制。

   二是,在人民检察院与上、下级以及与同级人大及其常委会方面,实行领导与被领导的关系。地方各级检察院和专门人民检察院在上级检察院的领导下,并且一律在最高人民检察院的领导下工作;最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生,副检察长由全国人大常委会任免,下级检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员的任免权由上级检察院提请同级人大常委会任免。但是,1978年宪法对检察院的这一领导体制作了较大修改,将检察院上下级的领导关系改为监督关系,将下级检察院组成人员的任免权放到了同级人大和革命委员会。这样,最高检察院根据1978年宪法的规定,对检察院组成人员的任免体制作了相应修改,规定地方各级检察院的组成人员由同级人大或者革命委员会选举或者任免,但是仍然规定,最高检察院监督地方各级检察院和专门检察院工作,上级检察院监督下级检察院工作的规定。

   最高检察院认为,坚持在适用法律上一律平等的原则和保持检察机关应有的独立性,是检察工作的两个基本原则。目前我们的国家中还存在个人特权现象,1954年检察院组织法没有突出反对特权这个主要问题,因此,修改草案规定:“各级人民检察院行使检察权,对于任何公民,在适用法律上一律平等,不允许有任何特权和歧视。”[7]

   最高检察院在修改说明中还提出,关于保持检察机关应有的独立性问题,1954年检察院组织法是作为垂直领导的原则来规定的,即“地方各级人民检察院独立行使职权,不受任何地方国家机关的干涉”,而不是作为法制的原则。而刚刚通过的1978年宪法已改变了检察机关的垂直领导体制,因此,在修改草案中也作了相应的修改,把独立行使职权作为法制的原则规定下来,即“人民检察院依照法律规定独立行使职权,排除一切干扰,执法必严,违法必究。”最高检察院的这个修改意见的确十分重要,但是,它没有表明,检察机关究竟独立于谁行使职权,它能够排除共产党的领导,排除人民代表大会的领导吗?

   3、检察机关的职权。最高检察院在1954年检察院组织法的基础上,增加规定,各级人民检察院“发现有违反国家法纪的行为时,应当进行检察,提出纠正,以保护国家、集体利益和公民权利。如果这种行为已经构成犯罪,人民检察院应当追究刑事责任。”这实际是延续了1954年检察院组织法中人民检察院实行“一般监督”的精神,即人民检察院不仅对各种违反法纪的行为行使检察监督权,当这种违反法纪的行为已达到犯罪时,检察院还以提起公诉的形式进行监督。

   4、检察机关与公安机关、审判机关的关系。最高检察院还提出,检察院组织法应当确立和完善人民检察院同公安机关和人民法院之间在办理案件中的互相配合和互相制约原则,因此,在修改草案中增加了有关人民法院对人民检察院的制约性规定。

  

   二、彭真的思考

   最高检察院的上述修改说明和修改草案很快送到了彭真那里。彭真觉得,1954年检察院组织法确立的一套制度不仅在实践中遭到了严重破坏,理论中对一些重大问题也一直存在尖锐的纷争。建国三十年来,检察制度的发展一直十分曲折,社会上包括一些国家机关和学术界不仅对检察制度中存在的一些问题存在不同意见,甚至对检察机关本身的存废也有分歧。刚刚通过不到一年的1978年宪法对检察机关的规定又与此前有了很大改变,但有关检察机关领导体制的规定与检察工作的实际需要还是不相符。

   彭真认为,这次对1954年检察院组织法的修改必须十分慎重,力求完备,争取建立起一套符合中国实际需要的比较完备的检察制度。他提出,在修改过程中,有几个问题要集中研究。一个是,检察机关的性质究竟是什么。1954年检察院组织法将检察机关确立为法律监督机关,检察机关的这一性质是受列宁法律监督思想影响而确立的,那么,列宁有关检察机关法律监督的理论今天有没有过时?这次修改法律中必须给予明确回答。为此,彭真要求最高检察院和全国人大常委会法制委员会的有关工作部门集中力量研究这个问题。他还要人找来有关列宁的著作和苏联检察机关的有关立法文件,亲自研究,并认为,仍然应当采用列宁的法律监督思想,将检察机关定性为国家的法律监督机关。

   第二个重要问题是,检察机关究竟应当确立什么样的组织体制或者说领导体制?彭真认为,检察机关实行什么样的领导体制是由检察机关的性质决定的。检察机关作为法律监督机关的性质,决定了它必须以自己的全部工作即通过行使检察权来维护国家法制的统一,而要实现这一任务,上级检察机关对下级检察机关,特别是最高检察院对各下级检察院之间,如果没有保证统一和和高效运转的领导与被领导关系,是不可思议的。也就是说,承认检察机关作为法律监督机关的性质,就必须确立检察机关上下级之间的领导与被领导关系。问题是,刚刚通过的1978年宪法,确立的检察机关上下级之间的关系是监督与被监督关系。彭真提出的策略是,1978年宪法的这个规定不符合实际,不利于检察工作的开展,在检察院组织法确立新的领导体制时,可以同时对宪法做相应的修改。因此,他要求最高检察院和法制委员会认真研究这个问题。

   在检察机关的领导体制方面,彭真还注意到,有一种观点认为,中国检察院机关的领导体制是对苏联的完全照搬。这个问题在五十年代就有人提出,而彭真1962年11月12日在全国政法工作会议上也曾经专门做了说明。他认为,这次修改检察院组织法,还必须对中国检察机关与苏联检察机关领导体制的联系与区别作一个清楚的交待。

   彭真找来了他1962年在全国政法工作会议上的讲话。在这个讲话中,他对中国检察机关与苏联检察机关的关系问题做了集中论述,回答的核心问题是,列宁法律监督思想是我国检察机关设置的理论基础,是否就意味着我国的检察机关是由前苏联的检察机关照搬过来?

在这个讲话中,彭真说:“检察院组织法是不是都是照抄来的呢?不是完全抄来的,这个组织法是我们自己的,同苏联是不同的。”[8]那么,不同在哪里呢?彭真讲了四点:第一,苏联是检察署,实行总检察长制,我们在中央人民政府时也是设总检察长的。检察院组织法规定我国设立检察院,最高人民检察院领导全国的检察工作,但是各级检察院又有自己的职权,都可以独立进行工作,不是所有的检察机关都只对高检院检察长负责。第二,苏联是总检察长一人说了算,实行个人负责、个人领导,没有什么集体领导的。起草我国检察院组织法时,我们同苏联专家有过争论,他们不同意在检察院实行集体领导,我向他们提出问题,列宁在哪里说过集体领导不如个人呢?他们也讲不出来。各级检察院都要实行集体领导。我国的法院也是实行集体领导的。第三,公、检、法三个机关是相互制约的。在外国,只准检察机关监督别人,不准别人监督它。我们则规定这三个机关之间实行分工负责、互相制约。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《甘肃政法学院学报》2015年第1期

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