刘松山:彭真与1979年人民检察院组织法的制定

选择字号:   本文共阅读 337 次 更新时间:2015-03-10 00:18:08

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彭真在其他条文中还作了一些修改。

   彭真修改草案的清样在8日改排出来,因此,这天凌晨他的修改意见已来不及改排,王汉斌就在清样上手写了彭真的修改意见,再送彭真审阅。彭真还是觉得有问题,他对地方检察院组成人员的任免等内容又作了修改,写上,“各级人民检察院检察长的任期与本级人民代表大会每届任期相同。”

   彭真还在其他方面作了一些具体修改。

   9日,法制委员会将经彭真再次修改过的稿子送王桂五,请他提意见。

   这几天,彭真还要将精力放在选举法、地方组织法、刑法、刑事诉讼法等法律的具体修改中,并考虑草拟就这几个法律草案中的主要问题向中央的报告。长时间专注于一部法律的思考是十分疲惫、枯燥的事。他采取的办法是,不断地交换思考不同的法律草案,当研究一部法律感到太疲惫时,他就转而研究另一部法律,把交换研究法律当作换脑筋和休息的办法。这样做的另一个好处是,容易发现和及时解决不同法律之间的矛盾和交叉问题,做好不同法律之间的统一和衔接。与此同时,他还在密切注意各方面传递过来的意见和建议,关于检察院组织法的意见也不时传到他那里。

   6月12日,彭真又将注意力转移到检察院组织法中。在研究检察机关的任务时,他发现,其中“坚决同一切严重破坏党和国家的政策、法律、法令、政令统一实施的犯罪行作斗争”的表述所要体现的含义,在其他方面已经包含了,可以不要,就把它删去了。

   彭真注意到,检察院组织法的内容与刑法应当有恰当的衔接,检察机关的任务就是通过打击各种犯罪来维护国家法制的统一实施,因此,它的任务与刑法应当基本一致,现在的表述是基本一致的,但是,也还有刑法中的有关内容应当补充进去。他在检察机关的任务中增写了“维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序”的内容,使之与刑法的有关规定一致起来。

   彭真还注意到,一些方面对检察机关在中央有关部门和地方设置特约检察通讯员的规定有不同看法。当初他主张写上这一条的初衷是,更好地贯彻检察工作中的群众路线,设置特约检察通讯员,帮助检察机关发现各种犯罪线索。但现在从一些方面和人士的意见看来,设置特约检察通讯员还会遇到诸如特约检察通讯员的工作性质、职权以及任免程序等法律中难以解决的复杂问题,他认为,这个内容法律中可以先暂不作规定,因此删去了相关条文。

   彭真还对草案作了其他几处修改。

   改完后,彭真当即将草案批示给王汉斌:“汉斌同志:我又略作了几点修改,请你们再斟酌后付排。”他仍然希望听到不同的意见。[21]

   6月12日,是彭真极其繁忙紧张的一天。这天,他连续向中央发去了有关法院组织法、检察院组织法、选举法和地方组织法等四个法律草案有关内容的报告。

   在向中央报送法院组织法和检察院组织法时,彭真对检察院组织法的有关修改内容作了重点报告:

   “检察院组织法,我们和高检黄火青等同志商议,对一九五四年的稿子作了较大修改。

   (一)仍确定检察院的性质是国家的法律监督机关。列宁在十月革命后曾坚持检察机关的唯一职权就是维护国家法制的统一。我们采取了列宁的指导思想,在做法上,根据我们的情况作了重大修改。第一,当时苏联是由总检察长负责,下级检察长由总检察长任命。我们则规定,地方检察长由地方民主选举产生,同时又须报上级检察长转报该级人大常委会批准。特别规定省、市、自治区的检察长、副检察长、检察委员会委员,在地方选举产生或任命以后,都要报经最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准任命。县一级的要经过省的任命。第二,我们在各级都规定设立检察委员会,重大案件和其他重大问题都由检察委员会决定。这两点是和苏联的做法有原则上的不同的。

   (二)宪法规定检察院上下级是监督关系,现在改为双重领导。这样才能保证检察院对全国实行统一的法律监督。

   (三)检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只管严重违反政策、法律、法令,需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪的案件,概由党的纪律检查和政府的监察部门处理。”[22]

   也在6月12日,五届全国人大常委会第八次会议通过将刑法、刑事诉讼法等七个法律草案提请五届全国人大第二次会议审议的决议。

   彭真认为,对检察院组织法的修改十分重要,最高检察院应当有起草一份比较有说服力的修改说明,以便于代表了解情况,充分审议这部法律。根据他的指示和要求,最高检察院于6月14日起草了关于检察院组织法修正案草案的说明。这个说明的内容如下:

   “一九五四年第一届全国人民代表大会通过并颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》,确立了我国社会主义的检察制度,对于指导各级人民检察院的工作,维护社会主义法制,巩固无产阶级专政,起了重要作用。按照毛泽东同志在制定一九五四年宪法时所作的‘本国经验和国际经验相结合’的指示,一九五四年的检察院组织法从我国实际情况出发,吸取了列宁创建的社会主义检察制度的理论和实践经验。但是由于检察工作是一项新的工作,经验不足,如何建立具有我国自己特色的社会主义检察制度,需要一个实践和认识的过程,因而原来的人民检察院组织法也有某些不足之处。现在我们国家已经进入了社会主义革命和建设的新时期,情况有了很大变化;经过二十多年来的实践,我们对于检察工作也有了正反两方面的经验。因此,在修正案中作了以下几点比较重要的修正和补充:

   一、重新肯定人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关通过法律监督,保障人民民主,加强对敌人的专政,而决不是什么‘予头对内’和‘官僚机构’。这一规定回击了林彪、‘四人帮’的攻击和诬蔑,澄清了是非,为检察工作恢复了名誉。

   二、把宪法中关于检察工作的职权加以具体化,使之落实在办理案件上。修正案草案规定检察机关‘对于叛国、分裂国家以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权’。这样更加便于掌握和执行,同时也符合建国以来我们同反革命帮派势力和分裂主义政治势力进行斗争的历史和现实,使检察机关起到法律上维护国家的统一,维护无产阶级专政制度的历史作用。

   三、修正案草案规定,检察机关在国家体制上实行双重领导的原则,即地方检察院受本级人民代表大会和它的常务委员会领导,同时受上级人民检察院的领导。检察权是国家权力的一种,属于中央的权力。列宁坚决主张检察机关实行垂直领导的原则,决定中央检察机关‘受中央组织局,中央政治局和中央监察委员会这三个党机关最密切的监督,同它们保持最直接的联系,而这三个党机关是反对地方影响和个人影响的最可靠的保证。’列宁的这个原则,不仅适用于苏联,而且具有普遍的意义。但是由于我国的情况和苏联不同,从建立农村革命根据地到取得全国政权,地方工作有比较好的群众基础和坚强的领导,所以实行双重领导的原则是适合我国国情的。同时,根据这个原则,修正案草案规定了地方各级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会的任免权限和程序。

   四、在各级人民检察院内部设立检察委员会,实行民主集中制,讨论决定重大案件和重大问题。同时,在日常工作上实行检察长负责制,由检察长统一领导全院的工作。从检察机关建立开始,党和国家就把检察权赋予各级人民检察院,而不是赋予总检察长个人,并且建立了检察委员会,而不是实行总检察长的独任制,这是和苏联不同的。但是一九五四年的人民检察院组织法规定委员会在检察长的领导下进行工作,没有充分体现民主集中制的原则。这次修正案草案改为检察长主持检察委员会,实行少数服从多数的原则;如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。这样可以保证对问题的处理更加正确,更加符合法制,并且充分发挥国家权力机关对检察工作的领导作用。

   五、在人民检察院行使职权的程序中体现了公、检、法三机关分工负责、互相制约原则。实践证明,这样做有利于提高办案质量,准确打击敌人,惩罚犯罪,保护人民的民主权利不受侵犯。修正案草案肯定了这个成功的经验,并作了若干补充,不只是检察机关监督侦查、审判活动是否合法,同时检察机关也要接受公安机关和人民法院的监督。

   六、修正案草案规定了在适用法律上一律平等的原则和依照法律规定独立行使职权的原则。由于历史上长期的封建统治,目前我们国家中还存在着个人特权的现象,某些干部目无法纪,横行于法律之外。针对这种情况,规定在适用法律上一律平等的原则,是完全必要的。为了贯彻这一原则,必须保持检察机关应有的独立性,不受其他行政机关、团体和个人的干涉,才能以事实为根据,以法律为准绳,做到不枉不纵。”[23]                

   至此,在彭真的直接领导和参与下,检察院组织法的修正案草案就提请五届全国人大第二次会议审议并顺利通过了。

   值得注意的是,根据彭真的立法策略,五届全国人大二次会议在通过人民检察院组织法的同时,还将1978年宪法中检察机关上下级的监督关系改为领导关系,避免了人民检察院组织法与宪法的冲突。

  

   四、结语与余思

   1979年人民检察院组织法的制定,是恢复和重建被“文革”破坏了的国家政权体系的重要组成部分。这部法律制定得怎么样,不仅关系到我们能否建立起符合中国国情的检察制度,也在很大程度上关系检察机关在国家政权体制中的生命力。

   彭真在建国后长达半个多世纪的时间内,直接领导政法机关,不仅探索出一套符合国情的检察制度和检察机关工作规律,也对检察机关怀有深厚的感情。针对各种质疑和否定检察制度的错误观念,彭真几次旗帜鲜明地予以抵制。在上述1956年3月6日的中央政法委员会会议上,彭真虽然提出检察职权行使中存在不少问题,但他明确强调:“检察机关是很重要的、非要不可的,一定要很快建设起来。”[24]1961年1月21日,最高人民检察院检察长张鼎臣在向彭真汇报工作时说,中央批示最高人民检察院和公安部合署办公后,检察院有些干部认为这样做,势必削弱以至取消检察机关的工作。彭真又明确指出:“关于我国检察制度、检察机关,中央从来没有说过不要,也没有下过不要的指示。三年来你们审查了一百八十万件批捕案件,批准逮捕了其中的百分之八十,顶住了百分之二十,这就证明检察机关起了作用。”[25]在1982年宪法制定过程中,针对取消检察机关的个别建议,彭真又审阅、修改和支持王汉斌、张友渔联名写的反对取消检察机关的多条意见,并最终获得了邓小平的支持,使检察机关的地位得以在1982年宪法中确立下来。[26]

   但是,检察机关宪法地位的确立,从根本上说,取决于国家权力运行的宏观局面的需要,取决于检察制度设计以及检察权行使的科学性和规律性,几十年来的实践证明,在彭真的直接领导下,1979年人民检察院组织确立的有关检察制度和检察权行使的一系列重大事项,总体上是符合中国实际的,展现了检察机关在国家政权体制中的强大生命力,并为1982年宪法中有关检察机关事项的规定打下了坚实的基础。可以说,彭真领导制定的1979年人民检察院组织法,是新时期我国检察制度形成、发展的源泉和基础。

  

   【注释】

   * 本文系作者主持的国家社科基金项目《改革开放条件下立法的预见性研究》(12BFX001)的阶段性成果,文中的部分内容已在《彭真传》第四卷(第1317-1324页)出版,已出版内容的初稿由本文作者编写,张春生先生改写。本文是作者在所写初稿基础上增加相关史料及个人观点形成的。

   [1] 1979年人民检察院组织法档案。

   [2] 同前注。

   [3] 同前引1。

   [4] 同前引1。

   [5] 同前引1。

   [6] 同前引1。

   [7] 同前引1。

   [8] 《彭真传》档案。

   [9] 同前注。

   [10] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第三卷,中央文献出版社2012年版,第115-116页。

   [11] 同前注。

   [12] 同前引10,第115-116页。

   [13] 同前引1。

   [14] 同前引1。

   [15] 同前引1。

   [16] 同前引1。

   [17] 同前引1。

   [18] 同前引1。

   [19] 同前引1。

   [20] 同前引1。

   [21] 同前注1。

   [22] 同前注1。

   [23] 同前引1 。

   [24] 同前引10,第115-116页。

   [25] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第四卷,中央文献出版社2012年版,第93页。

   [26] 参见《王汉斌访谈录》,中国民主法制出版社2012年版,第111-112页。

  

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文章来源:《甘肃政法学院学报》2015年第1期

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