李昌庚:国有财产监管制度研究

选择字号:   本文共阅读 323 次 更新时间:2015-03-03 22:14:30

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李昌庚 (进入专栏)  
监管重点应当是国有财产使用、处分、收益及其分配等领域。

   (3)国有财产监管手段

   从监管手段来看,包括但不限于财务会计、资产评估、资产统计、审计、税制、法律等手段。关于会计、评估、统计、审计和法律等手段在相关论著多有阐述,但关于税制手段则较少涉及。这在以规则之治为价值核心的西方国家体现较为明显。比如税收也是对政府征收取得国有财产监管的一种有效手段。一旦税收、监管和责任规则的修订被确认为社会控制的可互换手段,那么整个政府控制财产的占有、使用和处置就必须在征收补偿条款的严格审查范围内。[23]同样,财政部门在行使国有财产出资人职能时也可能或多或少使用到上述监管手段。

   4、国有财产监管机构与其他机构的关系

   作为行政序列的国监会与人大、政协、司法机关等关系无需阐述。国监会与同样处于行政序列的相关机构如财政部门、审计部门、监察部门以及证监会、银监会、保监会等关系有必要加以分析,以便更好地理解国监会在我国较长时期内构建的必要性以及国监会与其他相关机构的关系。

   (1)国监会与财政部门关系

   财政部门主要有财政收支、预决算、国库管理等若干职责。如前所述,从财政部门职责来看,笔者建议由财政部门充当国有财产总出资人角色。财政部门履行国有财产出资人职能时,也涉及到出资人监督职责,但这仅限于出资人的监督职责,并且是通过财政部门下设的国有财产管理机构履行公权力性质的总出资人职责和若干国有控股公司或特定机构履行私权利性质的股东权利实现的。而国监会则是政府特设相对独立机构对国有财产实行全方位的监管,而且还要对财政部门履行国有财产出资人职责进行监管。

   (2)国监会与审计部门关系

   审计部门是政府相对独立的机构,主要是对国家财政收支进行专项审计监督,以确保财政资金合法、有效使用,其中也涉及到国有财产领域。国监会仅仅负责国有财产监督,但对国有财产监督是全方位的,而不是仅限于审计监督。审计部门涉及到国有财产领域审计时,审计部门与国监会在各自职权范围内开展工作,但也存在协调与配合问题。国监会根据工作需要,在必要时,可以邀请审计部门或社会审计、会计师机构等开展国有财产审计监督。

   笔者建议,条件成熟时,审计部门可以纳入人大系统内,在人大系统设立专门的审计委员会或将审计部门并入人大财经委员会。[24]这既能确保审计监督的独立性和中立性,也能使人大监督更富成效。作为政府特殊机构的国监会理所当然要接受人大的审计监督,从而更好地多重监管国有财产。若此,人大就没必要再设立有关国有财产的专门委员会,建议在人大审计委员会或财经委员会下设国有财产的专门机构负责履行人大的国有财产监督职能。

   (3)国监会与监察部门关系

   监察部门主要是对行政机关及其行政公务人员的行政违纪行为进行监督检查。其中,涉及到国有财产领域中比照公务人员对待的相关责任人员时,则与国有财产监管存在关联。但监察部门侧重于对相关责任人员行政违纪行为的监督,而国监会则是侧重于资产监管。

   (4)国监会与证监会、银监会、保监会等关系

   证监会、银监会、保监会等主要是对证券业、银行业、保险业等进行行业业务监管,规范市场秩序。其中,涉及国有金融类企业的行业业务监管,则与国有财产监管存在关联。但上述监管机构主要从事行业业务监管,规范市场秩序;而国监会则主要从事资产监管,避免资产流失,保障国有财产的保值增值和发挥社会利益。

   国监会与财政部门、审计部门、监察部门以及证监会、银监会、保监会等在各自监管领域涉及与对方职责有关的重大信息都应提供给对方,进行协调与配合,实现监督资源信息共享。

   5、国有财产监管的问责制度

   既然赋予监管机构如此特殊的权力,就要设计有别于传统行政部门的问责制度,以免导致所谓的“第四部门”滥用其所谓的“第四种权力”。国有财产监管的问责制度设计至少包括如下几个方面:

   (1)在行政系统内,首先,国监会从中央层面来看要对政府首长或国家主席负责,并接受其问责与监督;其次,国监会虽对审计部门和监察部门也行使国有财产监管职责,但审计部门和监察部门在各自权限范围内也有权对国监会行使审计监督和行政监察。除此以外,在我国还有纪委的党纪监督。

   (2)在人大系统内,国监会除了对政府首长或国家主席负责外,还需对人大负责,并接受人大的问责与监督。主要包括如下:人大对国有财产监管进行立法;国监会要定期向人大汇报工作;国监会的重大事项需由人大审批;人大根据需要可以设立有关国有财产事项的常设或临时委员会;人大有权组织有关国有财产特定问题的调查委员会进行调查;人大在必要时可以委托审计部门或社会审计、会计师机构等对国监会进行审计等。

   (3)在司法系统内,国监会要接受法院和检察机关的司法审查。一方面,国监会尤其国监会行使的准司法权事项等都要接受法院和检察机关的最终司法审查;另一方面,考虑到国有财产公益性特点,有必要构建国有财产公益诉讼制度。

   (4)国监会如同其他机构一样,除了要接受一般意义上的社会团体、社会公众及其新闻媒体等社会监督外,还要立法赋予其相应的公益诉讼权,以体现国有财产的全民性和社会公益性。

  

   四、国有财产监管立法

   1、国有财产监管立法理念

   国有财产监管立法是国有财产监管制度构建的重要环节。国外虽较少有国有财产监管制度,但国有财产监督法治化程度以及国有财产监督的社会公共利益目标实现应当值得我国学习与借鉴。鉴于我国立法传统和现实国情,国有财产监管立法主要遵循如下立法理念:

   (1)国有财产监管立法要与整个国有财产立法衔接与配合。鉴于我国目前国有财产市场转型改革尚未到位,国有财产立法较为紊乱,单纯考虑国有财产监管立法是不现实的。单个的国有财产监管立法必然与国有财产相关立法发生冲突与协调问题。因此,应将国有财产监管立法置于整个国有财产立法中通盘考虑。

   (2)国有财产监管立法要实行统领性立法与单行、配套立法相结合。首先,我国要有一部统领性国有财产监管立法;其次,国家出资企业、国有自然资源和行政事业单位等根据实际情况需要,要有相应的单行立法及其实施细则;再次,某些特殊国有企业、某些自然资源如土地、水资源等,要有专门立法配套实施监管。如同美国通过《标准分区授权法案》等来加强土地使用监管一样。[25]除此以外,美国还有《联邦清洁水法》、《濒危物种法》等若干立法。

   (3)国有财产监管立法要体现社会公共利益目标。国有财产监管立法是为了实现国有财产监管法治化,其目的在于避免或减少国有财产流失,实现国有财产保值增值,进而达至国有财产的社会公共利益的最大化。这也是国有财产作为公共财产属性存在的根本宗旨。国有财产监管理应体现这一价值理念。这在许多发达国家和地区表现的较为充分。比如美国地方土地征收中所涉及的不动产税等,绝大多数用于州和县(市)政府及其中小学教育。而且,适用各种人的住房供给条款是绝对必要的,这也是所有地方土地使用监督制度所要求的公共福利提升。[26]这也是我国国有财产监管立法乃至整个国有财产立法应当学习和借鉴的。

   2、国有财产监管立法

   基于上述立法理念,国有财产监管立法应当置于国有财产市场转型改革发展趋势以及国有财产立法通盘考虑的背景下进行。鉴于此,与国有财产监管有关的国有财产立法具体包括如下几个方面:

   (1)国有财产基本法

   笔者先前谈到我国有必要制定《国有财产法》,作为国有财产基本法。在此不再论证。[27]笔者认为,关于国有财产的出资人以及出资人监督职能等均在拟将制定的《国有财产法》中加以规定。具体来说,拟将制定的《国有财产法》主要包括如下内容:一是总则部分,包括但不限于国有财产范围、分类、市场定位、价值目标、国有财产的中央与地方关系等;二是基本制度部分,包括但不限于国有财产取得、出资人、界定、登记、使用、处分、收益和监管等;三是法律责任及其救济等。其中,包括监管制度在内的所有国有财产法基本制度均做原则规定。

   (2)国有财产监管法

   一旦我国关于国有财产出资人和监管职能改革到位,笔者建议,我国有必要制定《国有财产监管法》。拟将制定的《国有财产监管法》内容主要包括如下:一是国有财产监管范围、目标、基本原则等;二是国有财产监管主体及其监管权力配置和职责,以及监管主体与其他相关机构之间的关系和职责配合与协调等;三是国有财产监管内容,主要包括国有财产取得、界定、登记、使用、收益、处分监管,以及对出资人的监管;四是国有财产监管程序;五是国有财产监管法律责任及其救济等。

   (3)相关单行立法

   对于国家出资企业、行政事业单位和国有自然资源等具体国有财产,根据自身特点可以通过单行立法加以规范。具体包括如下:①国家出资企业在拟将制定的《国有财产法》原则规定的基础上,其中国家私产性质的国家出资企业与私有企业一样适用《公司法》等普通商事企业法;国家公产性质的国家出资企业可以采取“一特一法”或“一类一法”立法模式,比如对中国投资有限责任公司单独立法等。笔者建议财政部国有财产管理局下设的若干国有控股公司或特定机构均应单独立法。[28]②行政事业单位在拟将制定的《国有财产法》原则规定的基础上,可以制定实施细则等。③国有自然资源在拟将制定的《国有财产法》原则规定的基础上,可以就土地、森林、草原等单行立法,但应与承担社会公共管理职能的资源性立法加以区别。而这是我国目前《土地法》、《森林法》等资源立法所未能做到的,出资人职能与社会公共管理职能不分。这与我国现有自然资源基本全部国有有关,但难以适应未来自然资源产权多元化发展趋势。总之,上述相关单行立法在规范各具体国有财产的同时,也是加强自身监管的需要。

   综上,笔者认为,一旦上述立法逐渐成为现实,那么《全民所有制工业企业法》、《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》、《中央企业境外投资监督管理暂行办法》、《中央企业资产损失责任追究暂行办法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《境外国有资产管理暂行办法》以及若干资源性立法等均要废止或重新修订。其中,涉及出资人职能包括出资人监督职能的内容,纳入拟将制定的《国有财产法》中,并由财政部作为总出资人再颁布若干实施细则;涉及监管职能的内容,纳入拟将制定的《国有财产监管法》中,并由国监会作为监管机构再颁布若干实施细则;另外再辅以国家立法机关单行立法等。

  

   五、余论

   国有财产监管制度研究不仅有助于解决国资委和财政部门在涉及国有财产方面的职能定位问题,而且还有助于理顺国有财产出资人职能与社会公共管理职能的关系。这不仅有助于国有财产监管制度有效构建,而且还因为监管制度原理和运行机制的相通性,本文关于国有财产监管制度的论述,也可以作为我国其他监管制度构建的参考。

  

   【注释】

* 李昌庚主持的教育部规划基金项目“国家公私产法律制度研究”(项目编号:13YJA820022)和江苏省法学会项目“国有财产法基本制度研究”(课题编号:SFH2013D16)阶段性成果之一。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法治研究》2014年第4期

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