Christopher S. Yoo:监管模式的冲突

选择字号:   本文共阅读 872 次 更新时间:2015-02-24 21:47

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Christopher   S.   Yoo  

美国的电信政策已走到了十字路口。在上世纪八九十年代,美国对电信行业的监管主要集中在本地电话网的准入许可上,这依旧代表着一种自然垄断。这项政策是现代通信政策中两大地标性政策的缩影,它们分别是1982年美国电话电报公司(“AT&T”)的拆分以及1996年颁布的《电信法案》(the Telecommunications Act of 1996)。这一基础政策最终也扩展到宽带网络,且广泛被其他国家效仿。

在法院的推动下,美国联邦通信委员会(FCC)在00年代开始退出该政策,并向放松管制的方向前进。为应对日益激烈的竞争环境,FCC采取各项措施来消除对电话网络与宽带网络准入许可要求。2005年对Brand X案件的判决标志了最高法院放松管制这一趋势的开端,FCC也就此取消了所有对电话与宽带系统主要的准入许可要求。

尽管关于网络准入许可的历史几经波折,但FCC还是根据“网络中立性”这一基础原则要求对宽带网准入许可。本文将回顾传统电话网监管的历史,集中讨论下述三种独立监管模式的原理及对此的批判。

一、本地电话系统准入许可

至少自John Stuart Mill时期以来,自然垄断是费率管制的核心理由之一。当一家公司服务整个市场所需花费的成本要比两家公司服务所花的总成本更低时,自然垄断就此产生,其根本特征就是(成本的)“劣可加性”(subadditivity,也译作“次可加性”)。产生劣可加性的一个充分条件是在整个生产范围内存在规模经济,例如当固定成本非常高的时候。规模经济使得最大规模的公司能够享有最低的成本,从而使得它的定价能够比所有竞争对手都要低。由此导致的销量向市场龙头企业的转移造就了其成本与价格优势,从而能够不断地扩大其自身的规模直到它成为该行业内仅剩的一家。因此大规模经济会使得市场从一开始的多数生产者共存逐步沦为垄断的独占市场。

纵观多数电话行业的历史,因电话服务需要较大的固定成本,使得大多数人都相信整个电话系统是一个单一的,完全整合的自然垄断行业。然而,在上世纪六十年代,决策者们开始质疑这一基础信念。举例来说,电话听筒、传真机、应答机以及其他被终端用户用于接入网络的设备——被我们广泛称为“用户端设备(customer premises equipment,CPE)”的这些设备无异于那些能够被小量有效生产的小家电。此外,由微波通信公司(Microwave Communications Inc.,后来以“MCI”为人所知)开创的微波传输技术的出现,使得服务提供商不必去花费高额固定成本来搭建大型网络电缆就能提供长途通信服务。再者,不少公司开始提供一些创新型服务,将数据处理与传统传输相结合。这些现代互联网的前身最初被叫做“增值服务”,后来被称作“信息服务”,并不具备与自然垄断相关联的高额固定成本这一特征。

而在当时,对于本地电话服务而言,与自然垄断相关联的高额固定成本这一特性依旧存在。决策者们开始担心本地电话服务的这一垄断若继续存在,将会使得贝尔电话公司(The Bell System)继续阻碍该行业中其他服务领域的竞争出现。一方面,本地电话服务公司可以将在本地电话市场上赚得的独占性收益交叉补贴到他们自己所有的CPE、长途通信以及信息服务中去。另一方面,这些本地电话服务公司可以运用专营权或搭售协议等方式来预先阻止那些补充性服务提供商的竞争。然而,令人担忧的还有贝尔公司可能会规避费率监管。它可以通过将本地电话服务与不受监管的服务进行捆绑,对后者进行收费来赚取原本在费率监管下不可能获得的独占性利润。

为了解决这样的问题需要将电话系统中那些仍然具有自然垄断特性的部分(在这儿也就是指本地电话服务)与那些具有潜在竞争力的补充性服务隔离开来,并要求本地电话服务提供商以同等条件允许所有补充性服务提供商使用电话网。这项解决措施具有重大的历史意义。最引人注目的当属法院下令拆分AT&T,要求贝尔公司将本地电话服务与CPE生产运营分立为独立的公司,并强制要求新设立的本地电话服务公司赋予所有补充性服务的提供商平等接入的权利,同时禁止新设立的本地电话公司从事长途、CPE或信息服务。这一判决是根据1968年FCC的Carterfone规则以及FCC第二次Computer Inquiry决定而作出的。前者最终导致了一系列监管措施,要求贝尔公司向竞争对手生产的CPE开放网络,而后者则要求那些有意提供增值服务的大型运行商通过独立的子公司来提供,并且将他们的传输设备向其他增值服务的独立提供商平等开放。

像这样要求那些存在潜在竞争与固有垄断性质的业务种类从结构上分离为不同的公司实体,这使得大型企业想要将垄断性业务获得的利润交叉补贴那些面对竞争的业务变得更加困难。同时,结构性分离也使得对那些补充性服务独立提供商的歧视更加容易被监察到。监管者可以简单地坚持要本地电话公司向其他竞争者提供与自己下属经营的补充性服务相同的互连条款。如果这项措施实施得当,那么就可以使得消费者享受到由竞争而非直接的政府干预所产生的好处,同时也能仍然保护消费者免受行业内残留非竞争性特征部分所导致的反竞争滥用。
二、不可避免的费率规定

这项解决措施必然是要付出代价的。通过强制接入瓶颈设施来促进补充性业务的竞争一般是以所谓“核心设施理论”(essential facility doctrine,也被称作“瓶颈设施理论”)为基础的。事实上,该理论也成了AT&T拆分的明确依据。

领头的评论员们发现“核心设施理论”的关键在于“纵向合并”(vertical integration,也叫“垂直式合并”),具体而言就是一个能够控制垄断输入的企业可能能够通过拒绝分享输入来损害一个垂直相关的市场。实际上,法院与政府机构下令强制接入本地电话系统以及评论员们呼吁接入宽带设施都是以“纵向合并”为根本出发点的。

而“核心设施理论”一直以来也受到广泛而尖锐的批评。首先,该理论要求要有直接的费率监管。虽然有人提出这些问题都能简单地通过不歧视原则的要求来避免。然而这样的命令要求不能阻止一个纵向合并的垄断企业向其自己下属的以及竞争者收取过分高昂的互连费用。这样做也不会影响垄断企业的盈亏,因为任何由补充性业务招致的损失都能通过其本地电话运营所获取的更高利润来弥补。无论如何,这样做能够有效地将竞争者关在门外。在缺乏对费率进行一定控制的情况下,强制接入能够简单地要求垄断企业与其竞争者分享其核心设施,但这不会为其消费者提供任何好处。如果没有费率管制,那么我们只能期待垄断企业愿意向每一个愿意支付垄断价格的人分享其设施了。

因此,费率监管才能使得强制接入一个垄断设施变得有效。这样的接入会不断地招致收费纠纷。正如Phillip Areeda 与 Herbert Hovenkamp在《反托拉斯法》(Antitrust Law)中注意到的,一旦被下令这样接入,那么“原告就很有可能会因被收取的接入核心设施的价格而起诉被告,主张(1)被告收取的费用过高而与“拒绝交易”无异,或者(2)价格不合理,再或者(3)被告的接入价格造成“价格压榨”,使得作为竞争者的原告在销售其产品时无法获得合理利润。”

决策者想方设法想要挖掘出一个能够评估费率合理性的原则性依据。费率监管一直以来都存在着价值难题以及联合成本分配的问题。制定费率的经典方法也同样造成了降低成本的激励不足,促使企业运用资本密集型产品的定价方法,即使这样做是十分低效的。此外,还存在着怎样的回报率适当的难题以及回报应当基于资产的历史成本还是重置成本。再者,经济定价还会因为监管程序固有的滞后与偏见而受限。就像最高法院在Smyth v.Ames的案件中所明确的,以及Brandeis法官在Missouri ex rel. Southwestern Bell Telephone Co. v. Public Service Commission的案件中所写的著名的附和意见所说的那样,决定费率是否合理这一问题是一个“令人为难的问题”,也是一项“费力而又令人困惑的任务”。

除此之外,当业务服务因质量不同而费率规定不同时,对于费率是否合理的争议就更难解决。在宽带网的情况下,服务质量与四个维度有关:带宽、延迟、波动和可靠性。当质量各不相同时,被监管的企业可以简单通过降低质量来规避费率规定的影响。事实上,这正是在之前企图通过费率规定监管电视行业时所发生的:费率监管无法降低由质量调整的有线电视费率。

 三、无法实现的纵向合并效率
另外,强制结构性分离与平等接入必然能够限制企业享受纵向合并带来的好处。虽然在法学界以及学界评论员一度非常反感这样的做法,但纵向合并能够产生实质性的效率在如今已经被广泛认可。有一些效率是技术上的。想一想来电显示以及语音信箱,这二者在电信服务中已经越来越受人欢迎。正如后来所证明的,提供这些服务最有效率的方法是通过用来传输呼叫的交换机,它本质上就是一台拥有实现这些功能性能和信息的小型计算机。

其他一些效率与价格理论更加相关一些。例如,经济学家一直以来都认为在单一的生产链里接连的两家垄断企业可能都会企图垄断整个定价,相比这两家企业纵向合并,这将会导致更高的价格。同样的,当一家垄断企业控制了可以由其他产出以不同比例结合成的产出,纵向合并能够加强经济福利。因垄断产出而收取独占性的价格费用将使得下游企业想办法以其他产出替代。一方面,这样的产出替代将通过限制垄断企业赚取独占性利润来使消费者受益。另一方面来说,它同时也因为产出混合所导致的质量较次以及更加昂贵来损害消费者。在这些情况下纵向合并是否能够增加或减少经济福利取决于以上两种效果谁的效果更明显。

最后,就像诺贝尔获奖者Oliver Williamson在研究中强调的,纵向合并也可以通过消除预防投机者所需的交易成本来使消费者获益。例如,当企业必须进行关系专用性投资(relationship-specific investment)时,它将会轻而易举地被绑架。当固定成本投入后购买者又拒绝付钱接受,以及当商品不能够被转为其他使用时,这样被绑架的情况就会发生。如果需要用于合同谈判来防止这种情况发生的交易成本变得十分巨大,那么企业可能会更倾向于通过纵向合并来消除生产链中某一家想要以其他家的代价来换取适当盈余的动机。

能够表明纵向合并会带来福利强化的理论模型通过大量的实证文献证实了纵向合并能够在大多数情况下使消费者受益。其中一项领头的研究重点研究了语音信息服务,例如语音信箱,它因为AT&T拆分与FCC第二次Computer Inquiry调查期间所颁布的业务限制而无法实现。FCC要求这样的服务必须由第三方来提供,由此使得这项服务的引进时间推迟了10年,这相当于每年减少消费者福利达10亿美元多。

更广泛的关于纵向合并的实证文献也得出了同样的结论。例如,Francine Lafontaine和Margaret Slade对纵向合并的实证文献进行了综合性的总结。虽然在他们开始总结证据时心中并没有任何对结论的猜想,但他们还是惊讶地发现,除了少数个别的研究,最有分量的证据表明“站在企业和消费者的角度来看,在大多数情况下,利润最大化的纵向合并决定时有效的。”他们的调查表明“面对纵向安排下,竞争机构在其攻击此种安排之前应当负有举证责任来证明这样的纵向安排具有损害性”。此外,调查还发现“有清楚的证据表明被施加在零售网所有人身上的纵向合并限制往往是对消费者有害的”。因此,他们呼吁“政府机构能够重新考虑这些限制的有效性。”由领头的纵向合并理论家,前FCC首席经济学家Michael Riordan在近期的一项调查文献中得出这样的结论:“纵向合并有利于竞争这一普遍的假设是能够被大量经济学文献所验证的纵向合并所带来的有效性好处所证实的,包括对不同行业里纵向合并所产生的积极效果的实证研究文献也能证明这一点。”  

Lafontaine 与 Slade对纵向合约限制所进行的实证文献总结也能得出相似的结论。一般情况下,“私下强加的纵向限制对消费者有利,或者至少没有坏处。”对比之下,政府强制或者禁止纵向限制将会“对消费者福利产生系统性减少或者至少不会对其有所提高”。文献作者们总结道,“实证证据表明,事实上,对纵向限制持宽松的反托拉斯态度可能不是没有道理的。”另外,还令人意外的就是Lafontaine 和Slade发现实证证据十分“令人震惊”,这些证据都是“出乎意料的一致”,“一致而又让人信服”,甚至让人“不得不信服”。

而联邦贸易委员会的4位高级委员也对纵向限制的实证文献做了类似的评论。他们发现“纵向限制或纵向合并可能会损害消费者这一说法缺乏依据。”他们在22项实证研究纵向限制对消费者福利影响中只发现有1项研究分析得出纵向合并会损害消费者,且这一研究中指出福利损失是微不足道的。另一方面,“却存在大量的研究表明在特定情况下使用纵向限制能够提高福利是毫无疑问的”。因此,调查表明“大多数证据显示纵向限制或纵向合并是促进竞争的”。而最主要的证据显示出“纵向限制往往是有益的或者说是会强化福利的”,相应地,这也就使得纵向限制的反对者负有推翻这样结论的举证责任。

综上所述,对纵向合并的理论与实证研究都强有力地表明监管机构强制结构性分离以及禁止纵向合并会给消费者带来实质性损害。而这些福利损失也从另外一方面反映出强制接入也会损害消费者。

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