乔金茹:制度生成视角下环境侵权法律救济机制研究

选择字号:   本文共阅读 228 次 更新时间:2015-02-21 23:35:41

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乔金茹  

   【摘要】制度生成视角下推进环境侵权法律救济机制建设应该坚持保守的态度,选择渐进的思路。司法层面应选择环境公益诉讼作为适当的救济途径,结合能动司法理念、尝试性司法实践有序推进环境公益诉讼;立法层面应谨慎选择环境公益诉讼的立法模式,并从类型化角度选定环境公益诉讼的原告资格和举证责任分配机制。

   【关键字】环境侵权;法律救济;机制

  

   一、问题的提出

   现行法理论认为:法是由国家立法机关制定或认可、明确表现在纸面上的规则体系,通过法的执行与适用该规则体系在社会生活中得以贯彻与落实。这种理论以外在视角把立法者视为一个置身于法的运行系统之外的旁观者与绝对的主导者。法的生成理论认为:法是生成的,而非单纯的国家机构单方面进行的国家立法活动的产物。法律文本具有一定的开放性,新的法律创制出来之后,旧的原有的法律和其他社会规范还会以各种方式作用于新的法律的实施过程,从而导致新的法律的内容不断被丰富和发展。在法的生成过程中,国家与社会之间的相互作用和博弈,使法的实施过程实际上成为法律的持续“再制度化”的过程。近代以来,国家虽然逐渐强化了对这个过程的主导作用,同时,也使法律本身进一步高度理性化,但是,社会仍然作为一种强有力的制约因素,通过法律文本的开放结构,约束着国家的活动。法的生成这个观点是基于现代哲学的生成性思维而提出的,而法来源于“立法者”的创制是来源于古典哲学的现成性思维{1}。我国学者认为“法的生成”是法从无到有的发生过程,这个过程中,法还处于潜在状态;法的生成过程中,法作为一种事物是社会自生的,不是外加的;法的生成过程带有很大的自发性、自然性。法的生成的根据是社会对法的需要,法的生成机制表现为社会权力机关对纠纷的审理{2}。

   笔者认为,“法的生成理论”对于研究环境公益诉讼制度建设具有重要的启示。该制度的生成是一个循序渐进、逐步完善的过程:第一步是环境秩序出现纠纷,维护环境公益成为一种社会需要;第二步,这种需要会在环境纠纷解决过程(包括审判活动)中有所体现,特别在审判活动中,能动性的法官通过特定的方式化解这些环境公益纠纷;第三步,这种化解纠纷的方式固定化为社会秩序中解决环境纠纷的那部分规则,这些规则被立法者发现并表述为环境公益诉讼法律规则,集合成为环境公益诉讼法律制度;第四步,这些环境公益诉讼法律制度通过在司法活动中的反复适用,被制度实施者重新加以诠释而稳定化{3}。本文改变以往“现成性思维”模式,试着运用“生成性思维”模式,从“法的生成”视角来研究环境公益诉讼制度,以求获得另辟蹊径、曲径通幽之效果。

  

   二、制度生成的静态考查:我国环境保护法律体系的梳理

   (一)中国特色的社会主义环境保护法律体系已基本形成

   我国是一个发展中国家,在现代化进程中,始终面临着发展经济与保护环境的双重挑战。改革开放以来,我国的经济建设取得了巨大的成就,综合国力显著提高,人民生活明显改善。但是,由于各种原因,对于环境保护而言,我们始终面临着严峻的形势。党和国家历来十分重视环境问题,将保护环境作为我国的一项基本国策,并开始了中国的环境法制建设。与改革开放同步,经过30多年的努力,我国的环境保护法律体系已经基本形成。

   1.宪法。我国宪法第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”。宪法作为国家的根本大法,它的规定为我国环境保护法制建设提供了最重要的宪法依据。

   2.环境保护法。1979年9月13日第五届全国人大常委会第十一次会议原则通过了试行的环境保护法,并于当日公布试行,这是我国第一部单行的环境保护法律。十年后,1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过了全面修订后的环境保护法,并于当日公布后正式施行,它作为我国环境保护方面的基本法,对保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,建立健全环境保护法律体系,促进社会主义现代化建设的发展,都发挥了重大的影响和作用。

   3.针对特定的污染防治领域而制定的单项法律。如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》。

   4.在环境保护方面国务院还制定了相当数量的行政法规,国务院环境保护行政主管部门单独或者与其他有关部委制定了大量的部门规章。

   5.省、自治区、直辖市人大及其常委会和人民政府以及有地方立法权的城市,也制定了大量的有关环境保护方面的地方性法规和规章。

   (二)环境侵权法律救济方面存在的立法缺陷

   通过以上对环境保护方面的法律进行梳理,我国在环境保护方面并不是无法可依,基本形成了比较全面的法律体系。但在对环境侵权进行救济方面的法律规定还不太完善,存在以下缺陷:

   1.实体法立法不完善,不利于环境纠纷司法救济途径的畅通。《宪法》第十二条规定:“国家保护社会主义的公共财产,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产。”《民法通则》第五条规定:“公民、法人的合法民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。”《人民检察院组织法》第四条规定:“人民检察院通过行使检察权,保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”虽然这些零星的规定与环境公益诉讼有关,但由于这些规定过于抽象,缺乏可操作性,使得这些零星的与环境公益诉讼相关的规定在实践中无法充分发挥其应有的作用。

   2.程序法立法不完善,不利于彻底解决环境问题。《民事诉讼法》第一百一十九条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”,这就要求提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。行政诉讼方面,《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,这就排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。《民事诉讼法》第十五条规定:“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”,但这仅是支持起诉的体现,检察机关并不能以此为依据提起环境公益诉讼。由于我国民事诉讼法和行政诉讼法采用的是当事人适格或正当当事人理论,为限制当事人诉讼权利的滥用,要求诉讼实施权的基础为诉的利益。诉的利益有直接利益和间接利益,个人利益和超个人利益之分。而环境利益是一种以公益为主兼有私益,个人利益和超个人利益相互结合的利益。这种将诉讼资格限于具有足够利益的本人的理念难以适应社会的发展,特别是在环境问题等涉及公共利益方面显得苍白无力。

   3.在环境保护立法方面,亟待加大对加害人的行政处罚力度,完善环境保护立法。长期以来,我国现行的环保法律法规对环保违法行为的法定处罚力度较弱,排污收费标准低,对超标排污行为罚款数额低,对某些严重违法行为的处罚程度过轻,对恶意违法行为缺少有针对性的处罚手段,造成企业“守法成本高、违法成本低”的违背法理的现象。因此,从行政立法方面,特别是完善环境保护立法,必须加大对加害人的行政处罚力度上的具体处罚规定,彻底改变“守法成本高、违法成本低”的现象,遏制环境污染或破坏行为。

  

   三、制度生成的动态考查:环境公益诉讼的司法推进

   环境法律的设立与运行,是解决环境问题最为重要的方式。从1989年《环境保护法(试行)》至今这20多年间,我国的环保事业取得了巨大成就的同时,环境保护形势依然十分严峻。即“虽然局部环境质量有所改善,但环境污染的趋势总体上尚未得到根本扭转”{4}。这意味着,我国现行的环境法律未能有效遏制环境恶化。在对环境法律制度的反思性研究中,学者们逐渐将视点聚焦在环境管理中“政府失灵”{5},而环境诉讼被认为是补救“政府失灵”的良方,他们试图通过更大程度发挥环境诉讼在环保中的作用,遏制环境恶化。

   (一)环境公益诉讼实践

   就环境问题提起公益诉讼在国外已有较完善的制度和大量的实践。近年来,国内也开始了一些积极有益的尝试和探索。笔者根据原告主体资格的不同和司法待遇,就国内环境公益诉讼的实践进行了如下归纳:

   1.环境保护部门作为原告。2008年,北京市环保局将屡次违反《环境保护法》的9家企业告上法庭,法庭判令9家企业停止环境污染行为并缴纳罚金。2010年最高人民法院发布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”。这意味着,从司法层面上,环保部门代表国家提起损害赔偿诉讼的司法障碍已经不存在。2011年6月底,云南省昆明市环保局发布《关于办理环境民事公益诉讼案件的指导意见(试行)》,要求辖区内各级环保部门对侵害环境公共利益的污染行为,要作为原告向法院提起环境公益诉讼。这在全国环保行政系统中尚属首家。

   2.检察机关作为法律监督机关,应将功能拓展到对环境法律实施过程的监督,有权代表国家维护环境公益,行使环境公益诉权,提起环境民事诉讼或者环境行政公益诉讼。并且,在我国已经出现的排除妨害型环境民事公益诉讼中,多是由检察机关提起。河南省方城县检察院1997年就首开检察机关提起公益诉讼之先河[1]。作为我国“公益诉讼鼻祖”的经典案件,方城县检察院代表国家,实施法律监督,维护国有资产不受侵犯,成为全国首例由检察机关提起的公益诉讼的案件并获胜诉。自此以后,由检察机关提起的公益诉讼案件在全国各地都有出现并呈现越来越多的趋势。检察机关提起的环境公益诉讼案是当前环境公益诉讼尝试性案例的主要部分。实践已经走在了我国现行立法的前面,在这种情况下,理应通过国家立法的形式明文规定检察机关有权提起公益诉讼,当然这就包括了环境公益诉讼。

   3.环保社团应是依法成立的法人,它具有代表环境公益的资格和能力。环保社团提起环境公益诉讼,无论是在英美法系国家,还是在大陆法系国家,都是通例,在司法实践中,产生了较为积极的影响,并且效果良好。中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司案的成功审理,表明环保社团作为环境公益诉讼的原告具有可行性。另外,允许环保社团提起环境公益诉讼,也是对我国社会权力的认可与支持,对于培育我国环保社会力量具有重要推动作用。

   在我国,通过这些环境公益诉讼的“试验诉讼”进行一段时间的探索,是一种比较保守、稳妥的做法。这一思路符合我国长期以来的“法律经验主义”。因而,尝试性的环境公益诉讼司法实践应当受到肯定和鼓励。另外,建议最高人民法院可以发布相关典型判例,以指导此类环境公益诉讼的审理,通过指导判例的形式推动环境公益诉讼的发展。

   (二)环境保护审判庭(法庭)设立实践

从中国环境纠纷司法救济途径的发展历程来看,中国环境纠纷司法救济经历了由民事诉讼、行政诉讼合一民事诉讼救济程序与刑事诉讼救济程序并列,向民事、行政、刑事三大诉讼程序分立的发展趋势。从整体而言,在中国的法院审判机构改革过程中,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《河南财经政法大学学报》2013年第4期

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