李晨:人权入宪与我国行政诉讼制度的完善

选择字号:   本文共阅读 3271 次 更新时间:2005-12-08 12:23

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李晨  

一、我国行政诉讼制度在保障人权方面的缺陷

尽管现行行政诉讼法实施后发挥了重要作用,取得了显著成果,但囿于其制定时政治、经济的大环境,我国现行行政诉讼制度已经远远不能适应社会发展的要求,一些问题相继暴露出来,特别是从落实第四次宪法修正案关于“国家尊重和保障人权”原则的角度审视,现行行政诉讼制度在保障人权方面的缺陷更加明显。

(一)行政诉讼的受案范围偏窄。一是将人身权、财产权作为行政诉讼受案范围的标准,导致了公民的政治权利、受教育权、文化权、劳动权和休息权等基本权利在遭受侵害时难以获得司法救济。二是将抽象行政行为排除在行政诉讼的审查范围之外,导致相对人只能通过其他监督途径来解决违法的抽象行政行为问题,这并不是一种经济的制度选择。三是限制了特别权力关系的司法救济。所谓特别权力关系,是指在特定的行政领域内公民对行政机关具有较强附属性的关系,包括公法上的勤务关系、特别监督关系等。我国行政诉讼法及有关司法解释规定,公务员对行政机关的奖惩、任免等影响其权利义务的行为不?服不能提起行政诉讼,由此排除了公务员权利受到侵害时获得司法救济的可能性,形成了这类权利的司法救济真空。这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则,也剥夺了公民的一项基本权利即诉权。四是部分行政终局行为没有纳入行政诉讼范围。我国法律规定对一些行政终局裁决的情形,相对人即使不服也不能向法院提起行政诉讼,这显然违背了“任何人不能担当自己的法官”的自然公正原则,也不利于对公民权利的保护。

(二)当事人资格标准偏严。一是对原告资格的限定过严。我国行政诉讼法在确定行政诉讼原告资格上采取的是“法律权利”标准,即只有当相对人的实定法上的权利遭受到行政主体的具体行政行为侵害时,才可以提起行政诉讼,这一规定明显不利于对公民、法人和其他组织权利的保护。2000年3月,最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)对行政诉讼原告资格的界定标准作出了新的补救性规定,使原告资格标准由“法律权利”发展到“法律上的利害关系”,但实践中对此的理解较为混乱,往往还是限定于“直接利害关系人”,致使许多行政诉讼因起诉人原告资格问题得不到立案或者被裁定驳回起诉,从而剥夺了利害关系人的诉权。二是行政诉讼被告的范围过窄,不利于相对人诉权的行使。行政诉讼法所确认的行政诉讼被告,仅限于行政机关和法律、法规授权的组织,尽管《若干解释》将行政诉讼被告的范围扩充到规章授权的组织,但由于对法律、法规和规章授权的组织的内涵缺乏科学界定,导致实践中大量的事实上行使某种公权力的组织不具有行政被告资格。三是行政诉讼被告的确认规则过于繁琐。实践中由于授权和委托不规范,临时机构、派出机构的设置缺乏组织法依据,以及联合执法机构的普遍存在,致使相对人难以分辨适格被告,其受损权益将无法获得司法救济。四是对第三人范围的界定不清楚。行政诉讼法关于第三人的规定极为简略;《若干解释》虽然对有关第三人的规定作了进一步的补充,但并不涉及对其范围的界定。范围上的模糊不清,导致了对第三人的认定非常困难这对于保护非直接利益受到被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织的合法权益,显然是十分不利的。

(三)行政诉讼程序粗疏简略、可操作性差,严重影响了行政诉讼功能的实现。

第一,起诉期限不甚合理。《行政诉讼法》规定的直接起诉期限仅三个月,较民事诉讼法规定的二年的诉讼时效少了一年零九个月,难以使当事人有充分的机会去认识自己的权利是否受到具体行政行为侵犯以及能否提出司法救济请求。《若干解释》将未告知当事人诉权或者起诉期限情况下的起诉期限改为二年,并确立了最长期限制度,使关于期限的规定有了很大进步,但《若干解释》对起诉期限的规定仍有些不够明确。另外,《行政诉讼法》、《行政复议法》与《若干解释》中有关起诉期限的起算点和期限规则的内涵,以及申请行政复议的期限与提起行政诉讼的期限的规定存在冲突。

第二,缺少简易程序,影响行政诉讼效率。英美法系国家的行政裁判所一般都可适用简易程序、实行独任审判,大陆法系国家也有在某种情形下可适用独任审判的规定。我国行政诉讼法没有设置简易程序,对具体行政案件不加区分,不论案件性质轻重、繁简与否一律适用普通程序,实行合议制。这种繁简不分的诉讼程序,不仅浪费了司法资源,而且不利于审判效率的提高。

第三,行政诉讼不适用调解的规定太绝对化。行政诉讼法规定,人民法院审理行政案件不适用调解,其立法本意主要是考虑作为被告的行政机关的职权是法定的,行政机关只有依法行使职权的义务,没有处分或放弃职权的权利。但这一规定过分强调了行政权力与公民权利的对立性,忽视了它们存在妥协的可能性,将行政机关灵活执法与依法行政对立起来。事实是在司法实践中,原告因被告改变具体行政行为而申请撤诉的案件相当多,这说明在诉讼中行政机关认识到自己做出的具体行政行为违法后,通过调解程序主动依职权纠正,能够达到与人民法院经过司法审查最后判决撤销、变更具体行政行为相同的目的。况且判决带来的往往是当事人的不满和诉讼资源的浪费,相比之下,行政诉讼调解更加符合程序正义和效益原则。

第四,行政诉讼的证据制度缺乏可操作性。行政诉讼法关于证据的规定十分抽象、缺乏可操作性。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《若干规定》)确立了行政诉讼中适用证据的一系列具体规则,但其带有很强的民事证据规则色彩,强化了当事人的举证与对抗权利,而弱化了在行政诉讼中人民法院依职权调取、调查证据的权力。在行政诉讼中,作为原告的相对人与作为被告的行政机关的对抗力量悬殊,弱化职权主义无疑是非常不利于作为原告的行政相对人的。

第五,裁判形式不能满足司法实践的需要。行政诉讼的裁判形式,涉及到法律保护的方法问题,直接关系到行政诉讼目的的实现程度和对当事人合法权益保护的力度。现有的六种行政诉讼裁判形式与行政诉讼类型的多样性不符,无法为当事人提供全面完整的救济。

(四)行政诉讼制度的权威性偏低。十多年的行政审判实践表明,我国行政诉讼制度的权威性不适应其宪政价值的要求,其重要原因是我国行政诉讼体制先天不足,导致“诸侯化的地方司法”。我国人民法院的设置与行政区划一致,法院的人员编制、经费工资、司法装备和基础设施建设受制于地方政府,法官的任免、人事管理受地方党政领导。在这种存在隶属和依附关系的权力结构体制下,社会公众对司法有否足够的能力处理行政诉讼案件表示怀疑,担心法院偏袒行政机关而“不愿告”、“不敢告”;处于被告地位的行政机关则常常不把法院放在眼里而不应诉、不答辩、不出庭,致使行政诉讼制度难以树立应有的司法权威。

三、完善我国行政诉讼制度的思考

(一)重新定位行政诉讼的目的。现行行政诉讼法对诉讼目的的定位是既保护公民、法人或其他组织的合法权益,又维护和监督行政机关依法行使职权。这一规定的缺陷在于不应当将“维护行政机关依法行使职权”作为行政诉讼的目的之一,更不应当将“维护”放在“监督”之前,因其与行政诉讼的本质是背道而驰的。行政诉讼的本质是通过司法权对行政权的监督来保障公民、法人或者其他组织的合法权益,“维护”是“监督”的结果,而不是行政诉讼的目的。因此,应取消“维护”,突出“保护”,强化“监督”,将我国行政诉讼的目的定位在保护公民、法人或者其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权上,以实现行政诉讼的宗旨。

(二)扩大行政诉讼的受案范围。行政诉讼的受案范围问题,是实现行政诉讼保护人权功能要解决的首要问题。行政诉讼法在修改时,应从以下几个方面来扩展行政诉讼的受案范围:一是将保护范围从人身权、财产权扩展到宪法赋予公民的各项基本权利,充分体现国家尊重和保障人权的宪法原则。二是考虑到一些规章及规章以下的“红头文件”的制定程序简单粗糙、随意性大、透明度差,并带有浓厚的地方和部门保护主义色彩的现状,应将规章及规章以下的规范性文件纳入行政诉讼受案审查的范围。三是将内部行政行为纳入受案范围,使广大公务员和其他公民在穷尽行政机关或者事业单位的内部救济渠道后,能够获得最终的司法救济。四是将行政终局裁决纳入受案范围。WTO司法审查原则要求,一切不符合WTO规则的政府行为,只要遭受侵害的当事人提出申请,都可以通过有效的监督审查机制予以纠正。根据我国加入WTO议定书的承诺,全国人大常委会已通过立法,取消了知识产权领域有关行政机关对商标及部分专利确权纠纷的最终裁决权。目前行政机关在公民出入境管理,自然资源确权等领域中的终局裁决权也应在修改行政诉讼法时予以取消。

(三)完善行政诉讼当事人制度。我国行政诉讼当事人制度的完善应着重考虑以下几点:一是放宽原告资格。将现行立法上确定原告资格采取的“合法权益”标准和司法解释上采取的“法律上的利害关系”标准,修改为“与行政行为有利害关系的当事人可以依法提起行政诉讼”。除了国防、外交等国家行为以外,对于其他的行政行为,只要合法权益受其影响,任何公民、法人或者其他组织都可以提起行政诉讼。对于侵害公共利益的行政行为,应当建立以检察机关为主,以公民、法人或者其他组织为辅的公益诉讼主体制度,赋予公民原告资格,并且允许一些社会团体为了公共利益而提起行政诉讼。二是简化、健全被告制度。坚持谁行为、谁负责的原则,只要某个法律上的主体具有行政职权,且在行使行政职权过程中是以自己名义作出的行政行为,他就应当成为行政诉讼的被告而对自己的行为负责。为此,行政诉讼的被告不应仅限于行政机关,而应从解决社会纠纷和保护相对人诉权的目的出发,将行政诉讼被告的范围扩充至公务法人,如足球协会、会计师协会等行业协会。 三是完善行政诉讼第三人制度。应当根据行政诉讼的基本原理对行政诉讼第三人的范围进行重新界定,应适当放宽行政诉讼第三人的条件,让与被诉行政行为有利害关系的人(包括行政主体)都能作为当事人参加行政诉讼,保护自身的合法权益。

(四)构建独立的行政诉讼程序。保障人权是行政诉讼追求的目的,而正当程序是人权保障目标实现的最佳中介。借鉴各国行政诉讼程序制度的经验,结合我国十多年的行政审判实践,笔者认为,我国应当根据行政诉讼的特点构建独立、完整、可操作的行政诉讼程序,使之从民事诉讼中完全脱离开来,具体可从以下五个方面着手:

第一,延长起诉期限。可根据行政机关是否送达行政决定、是否告知诉权等不同情况,确定不同的期限规则。具体可以送达行政决定的时间为起诉期限的起算点,送达行政决定并告知诉权的,起诉期限为十五日至三个月;送达行政决定但没有告知诉权的,起诉期限为二年;未送达行政决定的,起诉期限从当事人知道或应当知道行政行为内容之日起二年;最长期限确定为二十年为宜。确立期限中断和延长制度,规定当事人在法定时效期限内有过权利主张的,起诉时效可以重新计算;当事人有正当理由时可以延长起诉期限。此外,还应相应地修改行政99人权入宪与我国行政诉讼制度的完善复议法,以协调行政复议申请期限和起诉期限的冲突。

第二,增设行政诉讼简易程序,实行案件繁简分流。对于案情简单、争议标的较小、案情性质轻微且影响不大的行政案件,由双方当事人协商或者法院审查后决定是否适用简易程序。同时,起诉、答辩、庭前证据交换、庭审调查、法庭辩论程序也要相应简化,以提高诉讼效率。

第三,引入行政诉讼调解机制。行政诉讼调解主要适用于当事人以民事争议的解决为最终目的的案件、行政机关有义务作为而不作为或者拒绝作为的案件以及行政赔偿、行政补偿、行政合同案件。应当将合法性原则确立为行政诉讼调解的基本原则,坚持在对行政行为的合法性进行审查的基础上,依法进行调解。

第四,完善行政诉讼证据制度。可以根据案件的不同性质和情况,确立以“明显优势证明标准”为原则,“优势证明标准”和“排除合理怀疑证明标准”为补充的证明标准。在证据的调取、调查方面,应强化职权主义,加大法院的证据调取权和证据调查权,弥补原告对抗能力的先天不足,真正实现行政诉讼中的实体正义。

第五,重构行政判决的种类。从国外的经验和我国的实际需要出发,行政诉讼法在修改时应设定以下行政判决种类:(1)撤销判决。适用于行政机关实施了违法行为,原告请求对之予以撤销时。撤销判决又分单纯撤销和撤销后重新作出两种。(2)禁令判决。即禁止行政机关实施一定的行为,主要适用于行政机关违法实施某种行为时。(3)履行判决。适用于行政机关不履行法定职责时。(4)确认判决。即确认某种法律关系是否存在或行政机关的行为是否违法。(5)变更判决。适用于显失公正的行政处罚案件、行政裁决案件和行政合同案件等。(6)驳回诉讼请求判决。适用于原告的诉讼请求不成立时。(7)情况判决。适用于原告的请求合理,但出于公共利益的考虑,法院不能完全支持原告的请求时。(8)自为判决。当法院判决行政机关重新作为而行政机关不作为时,法院可以代替行政机关作为。

(五)创新行政审判体制。行政审判体制的改革是一项系统工程,涉及国家政治体制、司法体制整体性的结构化改革,近期可以实现的目标是围绕行政审判的独立性、公正性和权威性,创建一些保障性的制度。一是提高行政案件的审级。基层法院不再受理行政案件,一审行政案件由中级法院受理。凡是以政府为被告的行政案件,原告有权要求由与被告的上级政府同级的人民法院管辖。二是扩大选择管辖和指定管辖的范围。允许原告选择被告所在地以外的第三地人民法院管辖或者通过上级人民法院指定管辖,建立交叉管辖制度。三是建立行政审判巡回法庭。在现有行政审判体制的基础上,设立最高法院和省高级法院行政审判巡回法庭,处理当事人诉讼不便的行政案件、中级法院应当受理而拒绝受理的行政案件、执行机关拖延执行或抗拒执行判决的案件。四是完善行政诉讼案件与非诉行政案件的执行措施。以行政相对人为被执行人的,由行政机关依据行政强制法的有关规定负责执行法院的判决;以行政机关为被执行人的,由人民法院负责执行。同时,健全对拒不执行法院裁判的责任追究程序,对拒不执行法院裁判的被告方的行政首长由权力机关予以罢免。五是建立法官的职务保障、生活保障安全保障和任职资格及晋升制度,保障法官能够无私无畏地公正司法。

(六)建构行政法院制度。从依法治国的长远考虑,解决我国行政审判体制问题的最根本出路是建立专门的行政法院。行政法院的设置不应与行政区划重叠,可以根据经济发展状况和人口分布情况以及便利诉讼的原则,按地域划分若干司法管辖区设置。行政法院的经费由国家财政拨付,人、财、物权由最高行政法院集中掌握,不再依赖于地方,也不再受其他行政机关控制。建构我国的行政法院制度是法治社会发展的必然趋势,应该成为整个司法制度改革的一个突破口。

参考文献:

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