改革开放以来依法治国基本方略的演进轨迹

选择字号:   本文共阅读 487 次 更新时间:2015-02-10 09:09:02

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改革杂志社专题研究部  

   【内容提要】 邓小平法治思想为依法治国方略的确立奠定了思想和理论基础。党的十五大将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。围绕依法治国方略的基本内涵,依法治国方略的贯彻实施,依法治国与党的领导、人民当家作主的关系,依法治国与以德治国的关系,依法治国与依法行政的关系,我们党完成了对依法治国的理论创新。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视法制建设,对依法治国方略的全面推进作出了部署,且提出了“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”,“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新思想,对依法治国方略进行了全面升华。

   【关 键 词】依法治国/民主法制/社会主义法制

    

   依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,建设法治国家则是我国政治发展的目标。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,都要求全面推进依法治国。改革需要试验、突破和创新,但必须在法治框架内进行。“凡属重大改革都要于法有据”,“确保在法治轨道上推进改革”,是新时期法治思维和法治理念的体现。自1997年党的十五大正式将“依法治国”确立为治理国家的基本方略以来,我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,总体上实现了有法可依,但有法不依、执法不严的情形在现实生活中还比较普遍,法治观念和法治思维尚未深入人心,制约和影响着全面深化改革的整体进程和全面建成小康社会目标的实现。基于此,将于2014年10月召开的党的十八届四中全会聚焦依法治国,这将是首次以依法治国为主题的党的全会,足见依法治国的重大现实价值。以党的领导人的思想和党代会、党的全会相关精神为主线,回溯依法治国方略的形成、提出与发展历程,在此节点无疑具有重要的现实意义。

    

   一、“依法治国”方略的形成:邓小平法治思想与社会主义法制建设

   邓小平同志虽未提出“依法治国”的概念,也未对依法治国的内涵进行过诠释,但其法治思想为依法治国方略的确立奠定了思想和理论基础。因此,在回溯依法治国方略的发展历程时,有必要概述其法治思想。

   (一)邓小平法治思想的核心内容

   邓小平法治思想囊括了依法治国的精髓。他将民主法制提高到前所未有的地位,把民主和法制视为不可分割的整体,提出了法制建设的“十六字”方针,为依法治国方略的提出奠定了较好的基础。邓小平法治思想的核心内容可概括为三个方面。

   1.强调民主和法制的重要性

   邓小平同志从三个方面对民主和法制的重要性予以了论述:

   一是认为建设社会主义和实现社会主义现代化需要民主和法制。他指出,没有民主,没有法制,就没有社会主义,就没有社会主义现代化。“为了实现四个现代化,必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。”[1]

   二是认为制度和法制可以防止出现大的失误和根本性错误。1980年,邓小平同志指出:“这要从制度方面解决问题……要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题。”[2]同年,在《党和国家领导制度的改革》的报告中,他又深刻地指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[3],“不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性”。1992年他在南方谈话中仍然强调“还是要靠法制,搞法制靠得住些”。[4]

   三是认为法制可以保证社会稳定。邓小平同志指出,无论是解决人民内部矛盾,还是解决敌我矛盾,都要遵循法制。“人民需要一个安定团结的政治局面,对大规模的运动厌烦了。”“搞四个现代化一定要有两手,只有一手是不行的。所谓两手,即一手抓建设,一手抓法制。”[5]他认为,中国要发展起来,要实现四个现代化,没有良好的法制环境、严明的纪律和法律,政局不稳,就什么事情也搞不成。

   2.明晰民主与法制的关系

   民主与法制的关系问题是邓小平同志论述较多的一个问题。他反复强调:“民主和法制,这两个方面都应该加强……民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好像两只手,任何一只手削弱都不行。”[6]其关于民主与法制的观点归纳起来就是“民主法制化”和“法制民主化”。

   所谓民主法制化,是指民主要通过法制体现和保障,并纳入法制的轨道。早在1978年召开的中央工作会议上,邓小平同志就指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[7]他还指出:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保障人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力,享有充分的公民权利。”“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主,不要党的领导的民主,不要纪律和秩序的民主,决不是社会主义民主。”[8]

   所谓法制民主化,就是指法律的制定和运行要体现民主的精神和原则。邓小平同志将法律面前人人平等看作社会主义法制的基本原则。他指出:“公民在法律和制度面前人人平等,党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务,谁也不能占便宜,谁也不能犯法。不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法处理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外。”

   3.提出社会主义法治的基本要求

   邓小平同志明确提出了法制建设的“十六字”方针,即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。1978年12月,在中央工作会议上,他指出:“加强检察机关和司法机关,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”[9]1980年1月,他进一步强调指出:“要讲法制,真正使人人懂得法律,使越来越多的人不仅不犯法,而且能积极维护法律。”“我们要在全国坚决实行这样一些原则:有法必依,执法必严,违法必究,在法律面前人人平等。”[10]贯彻这一方针,应加快制定立法,抓紧对全民进行普法教育,在司法实践中做到执法必严、违法必究。

   在立法方面,在1978年12月的中央工作会议上,邓小平同志提出:“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。”[11]他呼吁:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法,等等。”[12]在党的十一届三中全会上,他进一步强调:“从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常委会的重要议程上来。”[13]

   在普法方面,邓小平同志要求全体公民都要“学会使用和用好法律武器”[14]。他还指出:“加强法制重要的是要进行教育,根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始,我们的小学、中学都要进行这个教育,社会上也要进行这个教育。”[15]

   在执法方面,邓小平同志曾说:“越是高级干部子弟,越是高级干部,越是名人,他们的违法事件越要抓紧查处,因为这些人犯罪危害大。抓住典型,处理了,效果也大,表明我们下决心克服一切阻力抓法制建设和精神文明建设。”[16]

   (二)社会主义法制建设的核心内容

   党的十一届三中全会至党的十五大之间的多次党代会和全会,对民主法制相关问题作出了诸多阐述(见表1,下页),大体可归纳为健全社会主义法制、法制建设的基本要求、法制建设的原则、法制建设与党的领导、法制宣传与普及、法制与民主的关系、法制与改革的关系等七个方面。

   1.健全社会主义法制

   健全社会主义法制,是建设法治国家的必然要求。我们党对健全社会主义法制价值的认识经历了由早期的维护权利、保障秩序到后来的促进经济建设和全面改革的过程。1981年6月,党的十一届六中全会通过《关于建国以来若干历史问题的决议》,在总结新中国成立以来正反两方面的经验后,提出要“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量,使社会主义法制成为维护人民权利,保障生产秩序、工作秩序、生活秩序,制裁犯罪行为,打击阶级敌人破坏活动的强大武器”。1982年9月,党的十二大报告将“继续健全社会主义民主和法制”作为我们党在新的历史时期的总任务之一。1985年9月,党的十二届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》提出“把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来。使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段”。党的十二届六中全会指出,“只有大力加强以宪法为根本的社会主义法制……才能推进并保证经济建设和全面改革的顺利发展,维护国家的长治久安。”党的十三大报告再次提出“必须逐步健全社会主义民主。完善社会主义法制”。1989年6月24日,江泽民同志在党的十三届四中全会上的讲话中指出,“民主和法制建设要抓紧进行”,“我们的各项民主制度和法律制度,都需要继续完善和发展,以保证党和国家的政策和工作能够充分体现人民的利益。”党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出,要“加快经济立法,建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系”。

   2.法制建设的基本要求

   法制建设的基本要求可归结为“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。尽管“十六字”的方针沿用至今。但其内涵和外延随着我国经济社会的发展和改革开放的深入在不断地发生变迁。以“有法可依”为例,我国的法制在不断地完善,从经济立法到行政立法,直至党的十四届三中全会提出要“在20世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”,我国法制建设的要求在不断细化、具体化,与经济社会发展的关联度也更加密切。

   党的十一届三中全会在法制建设的基本要求上,提出要“做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。党的十二大报告对我国法制建设的成就进行了总结,“在党的领导下,国家相继制定了刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法试行草案、新的婚姻法等一系列重要法律”,而新的宪法的通过,更是将我国社会主义民主和法制建设推进到一个崭新的阶段。与此同时,党的十二大报告也指出了法制建设上还存在对法制建设重要性认识不足,有法不依、执法不严的现象,已经制定的法律没有得到充分的遵守和执行。针对这些问题,报告提出要继续制定和完备各种法律,加强对政法工作的领导。1984年10月党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来”,为此,“国家立法机关要加快经济立法,法院要加强经济案件的审判工作,检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作,司法部门要积极为经济建设提供法律服务”。党的十二届四中全会指出:“必须十分重视经济立法和经济司法工作,坚决改变目前这方面同改革不相适应的状况,力争在‘七五’期间建立起比较完备的经济法规体系,逐步使各项经济活动都能有法可依,并且真正做到有法必依、执法必严。”

党的十三大报告对加强行政立法作了系统的论述,具体来讲,要做好三方面的工作:一是“完善行政机关组织法,制定行政机关编制法,用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制”;二是“层层建立行政责任制,提高工作质量和工作效率”;三是“制定行政诉讼法,加强对行政工作和行政人员的监察,追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为”。党的十三大报告还指出,“国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《改革》2014年8期

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