孟立联:特大城市转型升级中的人口战略与政策研究——以成都为例

选择字号:   本文共阅读 1264 次 更新时间:2015-02-09 17:30

进入专题: 城市治理   人口战略  

孟立联  


人口是发展的载体,所有的转型升级也是人口发展的转型升级。全球经济社会发展与人口转变经验证明,如果没有人口战略与政策的适时有效的调整和转变,经济社会发展转型升级是不可能实现的,即使在某一时期或阶段取得了一定的进展,也会很快回落直至回到起点。 本文以成都为例,研究特大城市转型升级的人口战略与政策。

一、世界城市转型升级的一般人口规律

发源于工业化并与工业化相伴随的城市化,随着工业化的深入推进城市发展与城市转型升级几乎同时发生,呈现出人口、产业、资本等各种资源要素在空间流动与分布上的不断变化,形成城市经济与空间上的周期性变化,即由向心城市化、城郊化、逆城市化和再城市化四个连续的变质阶段构成大都市的空间生命周期(表1)。

向心城市化阶段。这是城市化的第一阶段,基本特征是资金、技术和人才向城市集中,城镇人口迅速增多,中心城区成为城市经济发展的重心。

城市郊区化阶段。这是城市化的第二阶段。特大城市人口激增、市区地价不断上涨,加之汽车广泛使用,人口向郊区转移,引发住宅郊区化和公共服务向郊区延伸,城市经济发展重心也逐渐向郊区转移,新城区以及各种类型的经济开发区规划和建设成为城市经济发展战略的重要内容。

逆城市化阶段。这是城市化的第三阶段,也可以被认为是郊区化的深化阶段,城市中心区人口向郊区外的地区转移,郊区人口也向外迁移,导致都市区人口出现负增长。

再城市化阶段。再城市化阶段的城市化过程出现在发达的欧美国家,兴起于美国。20世纪80年代美国东北部一些城市积极调整产业结构,发展高科技产业和第三产业,积极开发市中心衰落区,以吸引年轻的专业人员回城居住,加上国内外移民的影响,中心市区实现人口正增长。这一过程就是再城市化过程。从信息化角度来看,"信息时代"是城市发展第四发展阶段的开端,又被并称为城市的信息化阶段。


不同城市化发展阶段的转变与发展,客观上存在着一些明显的战略转型点或"拐点"或"征兆"。在城市发展拐点前后,推动城市发展的一些关键因素发生变化,从城市化到城郊化、从城郊化到逆城市化,以及从繁荣到衰退、从萧条到复苏等城市发展周期不同阶段的转换点都可以看作城市战略转型点。纽约、伦敦、东京等国际中心城市就是在这些关键时期,更早更准确地把握了转型时机,主动调整发展战略,赢得了比其它城市更快的发展,并因此确立其国际中心城市的地位。

需要指出的是,在城市发展中,城市转型不是在某一点上的战略转换,而是更多地表现为一个渐进的动态过程。这个过程一般包括调适、分解、整合、跨越四个阶段。调试是指对所处的社会经济发展阶段、竞争环境以及资源条件进行分析,确定调适框架,使城市与环境互动。分解是针对城市发展过程中的薄弱环节,可能出现的转折点进行研究、分类,通过把握转型点、拐点、机遇期、转型期等战略窗口来寻找化解问题的突破口。整合是从城市各类要素资源的全局出发找准当前的优先级,在垂直和水平两个向度进行优化配置,实现"条"与"块"的重组、升级。跨越则是利用后发与赶超优势,缩小发展阶段、发展空间、发展速度、发展质量与发展代价的差距,从局部突破带动整体跨越。调适、分解、整合、跨越四个阶段构成一个完整的城市转型链,不断地随内外环境和条件的变化而间隙性、周期性的循环,形成城市的动态发展与演进过程。

一般情况下,城市核心区出现逆城市化的时间最早。城市的内圈层出现整体的逆城市化代表了城市化发展的新阶段。由于工业化进程以及经济结构的差异,纽约最早进入逆城市化阶段,时间在20世纪50年代,伦敦在70年代早期,东京则在80年代。纽约曼哈顿地区、内伦敦、东京中央区等人口密度较大的城区最早出现逆城市化现象。与此同时,核心外围式空间形态结构被打破。东京、纽约、伦敦的实践表明,城市化加剧阶段,人口向特定区域积聚的现象特别明显,出现了人口密度的极大值。城市内部人口布局调整的首要对象是人口高密度积聚区,人口分布的"同质化"是共同趋势。"同心圆"结构模式逐渐被打破,尤其在人口快速积聚期安排"缓冲区"是共同的选择。

二、成都人口趋势与转型升级的结构性矛盾

改革开放30多年来,成都在农村改革、国有企业改革、统筹城乡综合配套改革等许多重要领域走在了全国改革的前沿,改革开放推动成都经济社会发展实现了历史性的跃升。诚如中共成都市委第十次代表大会上所指出的,成都发展已进入"新阶段 ,基本特征就是实行城乡统筹发展、推进城乡一体化。这不仅标志着成都城市化进程进入了第二阶段 ,也昭示着成都转型升级的基本方向:郊区化。统筹城乡发展、推进城乡一体化即是成都城市化之郊区化的重要路径。然而,成都的统筹城乡发展、推进城乡一体化的依托的高密度城市化战略,则把城市化之郊区化推向了另一面。所以,在成都综合经济规模不断扩张的同时,成都环境质量却在走向另外一面,2013年环境空气质量在全国属中下游水平。

(一)成都人口规模扩张与成都经济转型升级的矛盾

成都处在城市化之第二阶段,内在地要求成都市中心城区人口规模的膨胀到了应该疏解的阶段。2006年发布的《成都"十五"城市化发展规划问题研究》正是按照这一内涵要求,提出了"逐步降低中心城区生活与居住用地比重,降低行政用地比重,缩小中心城实际居住人口规模,争取在'十五'期间将市中心内的生活居住用地比重降低到40%以下,将中心城区人口由原来的80万人降至70-75万人左右。"

客观地说,这个研究结论及其政策指向是正确的,符合城市化发展的一般规律,也是符合成都自然资源禀赋特征的。根据中国科学院遥感所的数据,穿越成都的岷江(不包括大渡河、青衣江)其径流量排在全国27大河流之后。成都水资源利用率达71.64%,远超过了安全水资源利用率40%的警戒线。岷江都江堰现状水资源开发利用率达80.3%,最大限度的新增供水量不足20亿立方米。 2007年,成都市发展改革委员会立项课题《成都人口容量与水资源安全研究》显示,2020年成都最大人口承载力为1396万人,在中长期污水处理能力得到较好改善的话最大人口承载力可以提高到1640万。 其他的研究也证实了这一结论。 四川大学人口研究所运用多目标决策分析方法对成都人口承载力进行了分析 ,在确定人口承载力的最终结果时,取五种方法的加权综合值。五种分析方法的计算结果是,多目标决策分析得到的最大人口承载力为1452.44万人,灰色预测法得到的人口容量为1315.89万人,总体预测的人口规模为1408.66万人,分圈层预测的人口规模为1483.50万人,层次分析法得到的人口容量为1506.88万人。五种方法的权重分别为:0.25,0.05,0.10,0.20和0.40,最终,成都市2020年最大人口承载力为1469.22万人(表2)。


显然,成都常住人口数量已超越或接近成都最大人口容量,超越适度人口规模。2013年,成都常住人口1540万左右(表3)[1],是1978年常住人口的近2倍,也就是说,35年时间成都人口几乎翻了一番,人口年均增长速度达13.85%。这样的人口增长速度使成都本已得到一定缓解的生态压力重新进入人口压迫生态环境的状态(表4)。2010年成都市常住人口比2000年增加近391万,增长38.6%;耕地面积2009年比200年减少19.41%,水资源总量减少12.75%。“一增一减”的长期趋势,成都自然生态环境的恶化则是不可避免的了(表5)。2013年,成都中心城区降水年平均pH值为5.44,酸雨频率为18.0%,酸雨频率增加3.1个百分点。

由于成都人口规模已经超越成都生态容量的最大人口承载力,降低生活品质既是客观的,也是必然的。"成都市打造西部核心经济增长极综合评价报告"显示,城市品质及居民生活质量领域是影响成都成为"西部经济核心增长极"的关键因素。2013年,成都市城市品质及生活质量影响力评价指数为50.2%,在11个西部城市中居第5位。3项评价指标中,影响最大的是空气质量综合指数成都为5.89,仅优于西安,居第10位。


(二)成都人口年龄结构老化导致的人口活力递减与成都经济转型升级的矛盾

成都是开展计划生育较早且又是生育政策相对较严的城市,户籍人口老年化且走向重度老年化是不可逆转的发展趋势,即使在生育政策调整的大背景下,如果不对生育政策进行更加开放、重大的调整,靠外来人口支撑的成都人口红利将会随着老一代农民工的回归故里而丧失,成都户籍人口的老年化(表6)将使成都改革与发展的活力大大降低。据成都市老龄委公布的数据,成都户籍人口2012年为1173.34万人,其中60岁及以上老年人口223.04万人,占户籍总人口的19.01%;64岁及以上老年人口151.7万人,占户籍总人口的12.93%。

成都老年人口比例的快速提升是生育率下降的必然结果,虽然流动人口使成都65岁及以上老年人口下降了3个百分点左右,但由于成都经济发展水平在全国同类城市中并不算出色,成都是一个典型的未富已老城市(表7)。在中国巨型城市中,成都的人均GDP属较低之列,而人口老龄化却属较高之列。"一高一低"反映了成都是一个未富已老城市,虽然其中有农村人口比例的影响,农村人口比例越大被平均的人口越多人均GDP降低的量也就越大,如西安市城镇户籍人口占七成多,比成都高30个百分点左右,如果成都的这种人口结构和经济发展状况没有一个改变的话,成都的未来并不会如想象的那样乐观。






在老年人口迅速增加的同时出生人口的持续减少却是不可逆转。2010年,成都常住人口14岁以下人口仅占总人口的10.94%,比全国、全省常住人口的16.60%、16.97%分别少近6个百分点。2014年实施了“单独”生育第二个孩子的政策,并不会改变成都超低生育水平的总趋势。[1]第六次人口普查显示,2010年成都总和生育率不足0.9,即使“单独”生育第二个孩子可能导致生育率小幅回升,也很难达到预测最低方案的生育率水平(表8),虽然如此,仍然按3方案预测,成都可能的出生人口数量仍将保持持续减少的趋势(图2)。



出生人口的持续减少,低年龄人口比例偏低,既预示着今后的人口增长乏力,人口断层严重,人口自身可持续发展面临严重问题,同时也将重挫创新能力。统一增长理论告诉我们, 如果技术进步允许工人的人均产出超过维持生存的消费水平,人口将增加,土地/劳动比率将下降。此时如果没有进一步的技术进步的话,工资将回落到维持生存的基本消费水平,从而人均收入是自我均衡的,这就是所谓的马尔萨斯陷阱。但是,在漫长的马尔萨斯陷阱时期,人口规模和技术进步水平都在缓慢地增长,通过人口规模对于技术进步的正向影响,在人口规模达到一个充分高的水平之后,相应较高的技术进步率所导致的较高的人力资本回报率就促使家庭改变其在低技术进步从而低人力资本回报时期的生育策略,选择较少的后代数量以及对于每一后代进行较高的人力资本投资。由于人力资本的外部性,这一过程又会进一步促进人力资本的积累,从而带来更进一步的增长效应。在这样的发展阶段,收入的增长同时伴随人口规模下降所引起的人均收入水平的持续上升,正是"人口变迁"现象以及现代增长阶段的主要特征。日本近20年来经济困局的原因则从实践的角度显示了人口增长乏力的长期经济后果。20世纪70年代,日本企业31.8%的经理年龄在为35岁以下,24.5%部门经理年龄在45岁以下;20世纪90年代,日本企业中只有16.4%的经理年龄在35岁以下,7.6%的部门经理年龄在45岁以下。日本新企业的数量已经从上世纪60-70年代的6-7%,降低了最近几年的3-4%。和美国及其他亚洲国家相比,日本的创业欲望也是最低的。

(三)成都人口素质结构与成都经济转型升级的矛盾冲突

成都是中国教育较为发达的城市,也是四川甚至整个西部地区教育、科技资源最为集中、丰富的城市。仅以高等院校为例,成都地区拥有30所本科类院校、27所高职院校,其中11所大学拥有博士学位授予权。2012年,在校大学生68.56万人,占常住人口的4.58%,而1978年仅为1.96万人,1990年5.69万人,2000年为14.07万人。

教育特别是高等教育、职业教育的发展,使成都人口文化素质、专业技术素质得到了有效改善。据第六次人口普查,2010年成都常住人口中具有大学程度的人口为234.2万人,每10万人中具有大学程度的由2000年的7237人上升为16669人。根据第二次经济普查,单位从业人员中具有研究生及以上、大学本科、大专、高中、初中及以下学历的人员分别占2.4%、16.2%、21.4%、30.2%和29.8%;具有技术职称的人员共72.82万人,占单位从业人员的20.9%;具有技术等级资格证书的人员共38.01万人,占单位从业人员的10.9%。

需要指出的是,成都教育及人口文化、科技结构并不能满足转型升级的需要。这里,以美国纽约、英国伦敦、日本东京和中国上海为例进行比较。2000年美国纽约市、日本东京市、英国伦敦市、中国上海市在校学生占总人口的分别为27.49%、19.76%和16.38%、15.69%,全部教师占总人口的比例美国纽约市、日本东京市和英国伦敦市分别为2.11%、1.49%和1.02%、0.97%,而成都市2012年分别仅为10.29%、0.58%,如果按照市公安局人口户籍部门透露的数据(全市流动人口数量为465万左右,现有户籍人口1170万,总人口己达1635万 )计算,成都市2012年两个指标的比例分别仅为8.93%、0.51%,差距之大,可见一斑。不仅如此,25岁以上劳动力人口平均受教育水平,2000年纽约市为13.6岁,伦敦和东京超过了12岁;纽约的都市区25岁及以上人口拥有学士及以上学位的人口比例为28.3%、东京为27.1%、伦敦达到31%,成都2010年总人口平均受教育年限9.3年,15岁以上人口平均受教育年限10.44年。 每万人从事科技活动,2004年上海市为144人,美国和日本2002年分别为617人、702人。纽约、伦敦和东京大部分的R&D人员都分布在企业中,纽约、伦敦、东京分布在企业中的R&D人员比例分别达到了79.8%、88.7%和65.8%,上海的企业中的R&D人员2005年为40%,成都2008年具有技术职称的人员占单位从业人员(不含个体从业人员,而个体从业人员占24.03%)的20.9%,具有技术等级资格证书的人员占单位从业人员的10.9%,不含个体人员比例还将减少1/4。

人口在业构成也反映了这一趋势(表9)。成都处在转型升级的初级阶段,如果包括农业劳动力构成的话,处在第一位的将是农业而非制造业,2012年成都农业劳动力139万,2008年制造业为99万人。2008年后成都制造业发展迅速,即使赶上农业劳动力用工量,处在成都前两位的还是实体产业并且还是在全球产业链中位于低端为主的产业。


近几年来,成都以建设西部人才核心聚集区为中心采取了一些措施,吸引了不少人才。2013年,成都拥有国家"千人计划"专家87名,占全省总量的95.6%;拥有省"百人计划"专家210名,占全省总量的90.5%;"成都人才计划"专家114名、顶尖创新创业团队5个。 然而,经济社会发展转型升级并不是靠专家纵然是顶级专家来支撑的。决定转型升级的规模、速度和强度,取决于总体人口的创新能力。占总人口比例越高的创新人口、技能人口越多,创新的范围、领域和机会就会越多,创新的扩散就越多,创新所形成的生产力就会越强。因此,形成良好的创新氛围,强有力的制度与政策支持,才是转型升级的关键因素。

(四)成都人口管理政策与转型升级的矛盾

以上的分析表明,成都人口发展呈现出"又挤、又老、又低"的特征。导致这一格局形成的主要因素,既有人口管理政策的原因,更重要的是成都发展战略的支持和发展政策的支撑。换句话说,成都发展政策既不利于人口转型,也不利于经济社会发展的总体转型升级。

与水资源稀缺一样的是成都土地资源稀缺,虽然成都是一个大城市带郊区的特大城市,2003年成都人均耕地仅有0.5亩,相当于全国平均水平的1/3、不到四川省平均水平的一半,且成都耕地面积减少的趋势仍在继续。然而,成都土地资源的这种稀缺性并没有在价值上表现出来(表10)。无论是商品房价格、出租房租金和酒店租金,成都都处在一个较低的水平。2014年5月,成都市商品房平均价格列全国城市第24位,出租房价格列第16位,酒店租金列第28位。

成都房价的低水平,一方面与成都平均工资水平有关(表11)。2013年成都城镇就业人员平均工资为全国平均水平的92.56%,市场化充分的行业几乎全线低于全国平均水平,刚性需求人口的工资水平更低如年轻人为主的信息传输、软件和信息技术服务业(平均工资仅为全国的67.07%)、批发和零售服务业(平均工资仅为全国的72.08%)。

另一方面,与迁入成都的人口结构相关。至2010年,成都市迁移增长人口120.59万人,占户籍人口净增长135.72万人的88.85%。 进一步地看,成都人口迁移增长的重要力量是由购房入户所致。购房入户规模到底有多大,"平常一天办400个,现在可能一天要办600多个" 按此估算,成都2013年购房入户在12万人左右,超过2012年迁入人口的50%。根据第六次人口普查,四川外出人口省内、省外各占一半,其中省内其他市(州)来成都的240.06万人,占市外其他地区来蓉人口的79.97%。 显然,在成都购房入户的主要人群还是省内其他市(州)人口。 省外来川、来蓉人口规模不大,比例不高。2010年,省外来蓉60.13万年人,占成都市外来人口总数的20.03%,占四川省外来人口总量的40.03%。显然,省内人口支撑起了成都房地产市场。由于四川省内其他市(州)收入水平也在全国处于中、下游水平,难以支撑起较高的房地产价格,但可以支撑起庞大的购房人群。这也成为成都房地产长期繁荣但价格处在国内特大城市较低水平的重要原因(表12)。




长期的房地产低价格主要有利于低端产业人口集聚 ,既不利于成都经济转型升级,也不利于成都社会发展转型升级的。当大量的低端产业人口集聚从而抵近成都最大人口容量时,成都留给高端产业人口的空间十分狭小,并且由于成都最大人口承载力的临近导致改善成都生态环境改善的空间也相对狭小导致高端产业人口也不愿意进来。 显然,创建一个适合高端产业人口集聚的政策与制度环境,应是成都当下最应需要注意的问题。城市是移民的集聚地。成都迁移人口比例低,且迁移人口主要由省内人口迁移构成,是成都迁移人口的基本特征(表13)。


事实上,迁移人口或移民是转型升级的重要推动力量。迁移人口不仅成就了人口结构的改善,也成就了思维与思想的碰撞。成就国际大都市,外籍人口比例是一个重要的衡量指标。以最低的5%计算,千万人口城市必须拥有50万常住外籍人士。从1820年到1920年,有1130万移民从世界各地来到纽约,为纽约超越伦敦成为世界最大城市提供了人力资源。闻名全球的美国"硅谷",1995年至2005年间建立的创业团队中有52.4%的创业团队中至少有1人为外国血统,远远高于全美平均水平的25.3%。按照市值排名美国前25大科技公司中有60%的创始人是移民或其后代,其中包括市值排名第1和第2位的苹果和谷歌,苹果创始人乔布斯的亲生父亲是叙利亚人(养父母为普通工人),谷歌联合创始人谢尔盖·布林则出生在前苏联。2013年4月Facebook和谷歌等多家科技公司的领袖成立了名为FWD的政治权益组织,着力于推动有利于高科技人才移民的改革。FWD中唯一的亚裔移民也就是台湾出生的YouTube创始人陈士骏表示,身为移民及科技界人士,他的故事只会发生在美国,移民改革对美国意义重大。 2014年5月,美国国土安全部拟允许10万高科技人才的异国配偶在美工作,外国教授及研究人员延长在美停留的程序也将被简化。

三、调整人口政策加快成都转型升级

诚如习近平在中央政治局第二次集体学习会上指出的,"方向决定道路,道路决定命运", 基本完成工业化的成都,实现省委对成都"提升首位"的期望和成都市委打造"西部经济核心增长极"目标,遵循城市转型升级的一般规律,向强、向优而不是向大、向宽发展。走内涵式城市发展道路,应当停止高密度城市化战略。

高密度城市化战略不适合成都,既是由城市转型升级的一般规律决定,也是由成都的自然地理条件决定的。日本东京经济大学副教授周牧之宣称"高密度城市社会来临", 提出"成都应走高密之路",鼓吹"10到20年以后,成都有可能发展成为一个3000万人口的高密度城市" ,完全忽视了成都这个在四川盆地底部边缘且只有一条不大的河流穿过的基本事实。迄今为止的国际大都市,不是分布在大海边,就是分布在大河边。这是成都区别于其他国际大都市最重要的地理特征。成都地处四川盆地西部边缘,其特殊的地形、气候特征,区域内逆温频率相对较高,盆地内小风、静风频率高,盆地内时有旋转型风场出现,不利于污染物的输送与扩散。虽然成都煤烟型污染得到有效控制,但大气复合型污染逐步显现,可吸入颗粒物浓度持续超标,细颗粒物浓度偏高,灰霾天气频发,臭氧浓度超标。这是成都生态环境恶化的重要原因。不仅如此,市内现有用水来源主要是依靠过境水资源,水资源匮乏,水资源利用率过高,成都水资源利用率达71.64%,远超过了安全水资源利用率40%的警戒线。岷江都江堰现状水资源开发利用率达80.3%,最大限度的新增供水量不足20亿立方米,也要求不能走人口规模扩张的道路。随着生活水平的提高、全面小康社会的实现,人均生活用水的提高是必然的,其结果就是成都的水环境形势将越来越严峻。

历史上,成都就是中国西南最重要的中心城市。实现"中国梦",再现历史的辉煌,是时代赋予成都人的责任。转型升级是成都再现历史辉煌的必经阶段。现代城市转型发展的进程,即使一个产业不断升级、构建服务经济体系的过程,从制造业向服务业、从生产中心向商务中心、从"在地化"向"在线化"服务转变,围绕产业结构调整、新产业体系构建来优化功能,从而带动城市整体的发展转型。事实上,发达国家城市转型升级大致经历了制造业衰退、第三产业迅速扩张、生产服务业成为经济增长的主要推动力的过程。那些始终掌控全球经济话语权的城市,如纽约、伦敦等,基本上都是形成以高端、现代、生产性服务业为主导的产业体系。正是靠这种绝对的统领作用,虽然这些国家在国际金融危机中受到重创,但因其自我修复能力也很强,很快就走出危机,并在更高层次上发展。因此,工业化主导的城市发展在完成了阶段性的使命之后,应把主角让位给服务业,生产性服务业的发展水平往往直接体现城市的能级水准,尤其是其在全球生产分工体系中所占据的位置。在城市化进程和世界城市体系构建的过程中,现代服务业的范围不断扩大、业态不断多样化,城市为现代生产者提供的知识、技术、信息密集型服务,如金融服务、商务服务、政务服务、信息技术、网络通信、物流服务等,具有高度的空间集聚特性,并具有就业人口所具有的绝对优势,可以充分调整城市功能,特别是增强城市的辐射功能。如果成都走向国际化大都市的话,如果成都要成为现代化发展中的重要一极,成都就应遵从城市转型升级的客观概率,把握城市转型升级的正确方向。

(一)适度人口规模,成都经济转型升级的底色。

1.确立人口环境容量底线,划定人口规模红线。从人口规模来说,成都早已跨越了世界大都市人口规模门槛。按照统计口径,2010年,成都市区人口已达767.68万人,占全市总人口的54.65%;其中中心城区人口529.53万人,占市区人口的68.98%,占全市总人口的37.72%。根据成都地理区位、自然条件,按生态可持续原则对区域大气环境容量、水环境容量资源进行系统优化配置,科学、合理、安全利用大气和水环境容量。以"环境"为杠杆,以有利于环境质量持续改善为原则,停止人口扩张的城市化战略。1500万是成都最大人口容量的临界点,在2020年前不应突破。这是成都人口发展的红线,并且是成都生态建设所需要的红线、成都转型升级的红线。

2.坚持中心城区人口分流的战略取向,停止中心城区人口规模继续扩张的政策。中心城区人口分流是否成功,是成都转型升级的关键。世界城市转型升级的人口学规律显示,信息化时期,东京、纽约、伦敦一般集中在1.5-2.0万人/平方公里以内。 2010年,成都人口密度已达1159人/平方公里,其中中心城区人口密度达11388人/平方公里,超过内伦敦的人口密度,低于日本东京、法国巴黎。如果把二环路以路称作成都内城的话,成都内城的人口密度与日本东京、法国可能相当(表14)。 因此,应当停止成都中心城区人口规模继续膨胀的规划和做法,以功能、产业调整为杠杆,以均衡发展为导向,逐步将吸纳就业人口较多的低端产业转移出去,从而推进中心城区人口疏解与区域均衡发展的融合,当前尤其要把农民工的市民化的重点放在二、三圈层。在这方面,英国伦敦在"二战"后通过大伦敦规划,向外围新城疏散原属市区的就业功能,不但实现了人口疏散、推动了区域平衡,也缓解了市区交通和环境压力。

3.从人口郊区化切入建设成都大都市区。成都具备了建设大都市区的人口与社会经济条件,也表现出了建设大都市区的趋势。 由于制度、政策及其他因素的影响,成都大都市区的趋势受到了抑制(表15)。根据党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定关于"市场起决定性作用"的改革要求,市场机制在未来城市化发展中必将发挥更大、更直接、更显著的作用,回到市场化的城市化轨道是可以预期的。因此,遵循世界城市发展的一般规律,迎接大规模的人口郊区化浪潮,形成人口相对稠密且与中心城通勤便捷的郊区,应是成都大都市区建设的基本走向。事实上,成都都市核心面积偏小,应当通过郊区化拓展特别是天府新区的建设形成的双核共兴促进市区面积扩大、市区功能

4.城市中心区原则上不在接受除自然增长之外的新的入户,不接受带动成都大型企业总部中高级管理人员、重大技术发明人、专利权人及其他有利于成都经济转型升级人才之外的其他普通劳动者入户。1990年代中期之后呈现的人口自然负增长之继续和老年人口的分流将促进城市中心区人口的疏解。

(二)开放、公平、包容性,成都经济转型升级的本色。

成都的开放,成就有目共睹。至2013年年底,落户成都的世界500强企业达到252家。但是,成都的开放,并没有达到引以自傲的程度。虽然成都有众多的世界500强企业入驻 ,有中西部地区领先的外国使领馆 ,前者是招商引资成果,后者则是中国地理、经济格局的影响,外国人在成都的数量不到1.29人则很清楚地显示出成都开放的差距。再从入境旅游人数来看,2008年纽约950万人次,伦敦1480万人次,巴黎1560万人次,北京2009年412.5万人次,成都2013年为176.43万人次。从外国人占城市人口比重看,2008年纽约为28.4%,北京2009年仅为0.6%,成都2013年仅为0.09%。

如果说封闭性是农村的特质的话,开放、包容则是城市的特质,也是城市保持活力、焕发活力的关键。然而,要实现开放、包容,最重要的或者说最根本的则是公平的法治环境、文化氛围,并且国际化大都市从来就是具有经济上的全球地位 、富裕之群体集聚之地。因此,要以公平为核心,坚持宪法和法律至上,尊重私权,管控公权,"不要总让人觉得'政府的手闲不住',出现什么都要摸一摸,一不小心就压制了新兴业态,也压抑了社会活力",突出干事创业的政务环境和公平有序的法治环境。

1.充分发挥市场的决定性作用。要把包容作为衡量城市开放度、创新力的重要指标,注入城市法制建设、文化建设,使包容成为成都的灵魂。"要相信市场,相信老百姓有无穷的创造力。老百姓的市场触角非常广泛,能敏锐捕捉到市场的需求,我们要尽力帮助他们解开各种各样的束缚。" 在统筹城乡规划、推进城乡一体化,消除城乡壁垒,坚持市场化配置城乡资源。

2.更好地发挥政府的作用。政府的作用是消除各种壁垒,清除各种制度性、机制性障碍,弥补市场失灵。不仅如此,稳定的目标预期是政府作用最重要的体现,比如"一任领导一张蓝图"的规划。转型升级是一个长期接力、不懈追求的过程,"规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳," 必须坚持"一张蓝图抓到底"。国务院关于成都的定位"三中心两枢纽"(科技、金融、商贸中心和交通、通讯枢纽)是科学的,是符合成都历史与现实实际的,与"提升首位"、"西部经济核心增长极"的内涵是一致的,应当坚持且使之张扬。同样需要注意的是,科技创新是创新的支柱,但并不是唯一的创新,商业模式的创新仍然是重要的不可缺少、不可替代的。事实上,商业模式的创新同样重要 。成都,既要成为西部地区科技进步中心,也应有成为西部地区管理模式、商业模式、服务模式输出中心的胆识、胸怀和气魄,或许这才是西部经济核心增长极的要义。

3.把农民工市民化纳入成都郊区化规划,特别是天府新区、龙泉驿区、温江区和青白江区要作为成都农民工市民化的重点地区,给予政策支持(表16)。城市中心地区原则上不再准予农民工入户。天府新区作为再造一个产业成都的主战场,应成为农民工市民化的主阵地。鼓励、支持新生代农民工的市民化,凡有利于成都转型升级,具有一定技术、管理水平的外地农民工可不受其他条件限制优先入户。

4.实行差别化的购房入户政策。城市中心区停止一切购房入户包括二手房购房入户,郊区有条件放开购房入户,三圈层地区全部放开购房入户。鼓励在城市郊区投资入户。

(三)活力、可持续、异质性,成都经济转型升级的活色。

成都是中国建城中唯一一个自立城以来就没有变动过名字的城市。立城以来,成都就以其活力、可持续和异质性屹立于世界。计划经济、计划生育打断了这种历史的连续性。现在,必须把被打断的历史重新连接起来,使成都的活力、可持续和异质性增强,从而推进成都转型升级朝着正确的方向,使成都转型升级速度更快、规模更大、成本最小、效果最好。

根据《中国家庭收入项目2007》,相对传统的制造业从业人年龄分布密度在40岁以后才达到峰值,处于我国产业转型升级前沿的信息传输、计算机服务和软件业的从业人员年龄分布高度集中在年轻人群一端,从业人员的年龄分布密度在25岁前后就达到峰值。也就是说,与制造业发展主要依赖中年劳动力不同,25岁左右的年轻劳动力是推动信息传输、计算机服务和软件业发展的中坚力量。数据显示,制造业从业人员的平均年龄大约为40.6岁。与之相比,所有行业中从业人员最年轻的信息传输、计算机服务和软件业的平均年龄仅为31.9岁,比制造业从业人员低   8.7岁;金融业和租赁和商务服务业的从业人员的年龄也较年轻,平均年龄为35.8岁,比制造业低4.8岁。年轻劳动力高度集中与产业转型升级前沿的新兴产业意味着年轻人口的竞争力是能否在新兴产业占据优势地位的关键,也是产业与经济转型升级能否顺利实现关键。成都15-34岁的年轻劳动人口数量早就进入下降通道,即使从现在起调整生育政策也无法缓解近期年轻劳动力数量下降的影响(表17)。

"单独"再生育一个孩子的政策有利于促进成都户籍人口年龄结构的改善,但这种改善并不会达到所希望的程度,原因就在于不结婚、不生育的人群太大,比例太高。因此,要把改善成都人口年龄结构的希望放在人口流动与迁移上。因此,要以人口结构优化为中心,完善入户、迁移与住房保障政策,使成都人口结构既是一个保持活力的人口结构,也是一个有利于自身可持续发展、有利于增强创新力、竞争力的人口结构。

1.尽快有计划、有步骤地放开对人口迁移的限制,根据城市发展要求和创新趋势,制定合理政策引导和鼓励一定范围和一定程度的人口流动。特别需要关注的是,转型升级需要的不仅仅是技术、管理人才,或许更需要的是创意设计人才(韩国首尔之所以成为亚洲地区的最有影响力的城市之一,一个重要的原因就是韩国首尔是亚洲地区的创意之都,且比欧美许多国际大都市有着更高的创意设计水平),使成都成为怪异人才的会聚之地、奇思妙想的集散之地、怪异方法之发源之地,充分挖掘创造性尤其是天才的创造性,让成都成为思想的乐园、创意的乐土。

2.要把吸引年轻劳动力进入成都作为转型升级人口政策的重要立足点。把人口迁移与改善人口结构、城市转型升级人才需求统一起来。控制非投靠性迁移老年人口,放宽对少年儿童迁移的限制,鼓励有利于成都转型升级的人才迁移成都。把购房入户与改善人口结构、城市转型升级人才需求结合起来,防止过多的老年人口、低端产业人口涌入成都。因此,应有坚定、明确、持续的产业政策指南,突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化,对高耗能、实行产业(企业)禁入,支持重化工、传统制造业搬迁、改造,支持印刷出版业、服装业、食品加工业等为主的都市工业稳步发展。同时,实行有利于将公租房等保障房创业型、创新型、成长型人才和大学生、具有职业技术职称的外来人口倾斜。为此,应当按照适度超前、相互衔接、满足需求的功能要求,统筹全域、城乡基础设施、公共服务设施建设,使人才进得来、留得住。第一、建立稳定的青年公共租赁房源及资金来源。房源上可以选择专项新建、市场收购、租用市民闲置住房等。资金上以政府资金为主,同时吸纳民间资本、社会资本等共同投资开发青年租赁房屋。管理上采用政府主导的市场化运作。 第二、探索科学的青年公共租赁房运行机制。在项目布点上,应主要着眼于与大型企业、产业园区、总部经济聚集区相配套,为在重点发展产业领域就业和创业的年轻人提供住房支持;在管理上,可以在公共租赁房管理通则的基础上,针对青年公寓的具体特点设计相应的管理制度,确保青年公租房的公正、高效使用。 第三、建设青年租赁住房信息及互助平台。建立动态的青年租赁人群信息档案数据库,方便平台内的青年人群及社会其他人员进行平台内的各类租赁房屋信息查询和交流互动。建立青年租赁互助基金,为整个信息平台内有困难的青年人提供一定规模的有偿资金贷款。 第四、鼓励和帮助有条件的企业设立青年租房补助金。一方面减轻青年的部分困难,另一方面增强受助青年的企业归属感,达到双赢的效果。

3.改革教育制度,实行12年免费义务教育,废除初中毕业进入职业教育的中等职业教育制度,建立以技能、兴趣发展为主要取向的职业技术教育制度。提高人口的质量和素质,关键是要进行观念更新及相配套的具体制度。这些观念包括人的财富价值、新的财富观念、人才的衡量标准、新的职业观等等;与之配套的制度包括改变重生态财富和硬财富,低估软财富的政策抑制;加大职业教育的投入力度等等。积极探索成都教育走出农业社会的"科举思想"和计划经济"干部教育"等已经过时的教育思想,把素质教育、技能教育和创造力教育放在突出位置,储备、增加、实现人力资本。开展教育制度改革,率先实行12年制义务教育,停止初中毕业后进入职业教育一方面要学习德国式职业教育,加大向高级技工等领域的倾斜,培育并形成中国新的比较优势;另一方面应学习美国式的,以创新为取向的教育,为人类新财富的创造做出应有的贡献。

4. 放开行业、职业准入限制,面向全球,不分国籍、千方百计吸引国际顶尖人才来华工作。人才稀缺是成都转型升级的最大短板。成都转型升级能否取得预期的成效与进展取决于人才的聚集程度。致天下之治者在人才,成都转型升级的市应实行更加开放的人才政策,见贤思齐,"不唯地域引进人才,不求所有开发人才,不拘一格用好人才",择天下英才而用之,"开创人人皆可成才、人人尽展其才的生动局面" 。建立实施规划项目首席专家领衔制,实行综合引智制度。采取弹性工作制度、项目合作制、约定服务制等多种方式,有序、有效、有力推进成都转型升级中的重大技术、经济与社会、生态等问题的解决。


注释:

1.其实,国内早有这方面的先例。如广东省2003年左右开在全国最早推动区域间产业转移,标志就是中共广东省委、省政府《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见(试行)》。广东省人均GDP由1996年相当于浙江的95.7%下降到2006年的88.9%,原因就在于珠三角地区家具制造、皮革、服装鞋帽等行业占了全省用工的25%,但只创造了8.5%的增加值。过去十年间,广东省每新增一个劳动力新创造的GDP是12万元,大大低于江苏的88万元、山东的22万元和浙江的21万元。.因此,中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋曾深刻地指出:"广东目前的地位和下一步的战略取向迫切要求我们树立世界眼光。如果我们就经济抓经济,不把控制人口数量、提高人口素质、转移劳动密集型产业、减少常住人口等问题摆上位置,拿出举措,认真解决,广东就永远无法在GDP、城乡居民收入的人均水平上成为全国的排头兵,就始终难以创造社会治安的高水平,就长期不能建设优美的人居环境。"参见《双转移:破解科学发展难题的突破口》,《南方日报》,2008年5月28日

2.中共成都市委第十次代表大会报告:加快城市化进程推动跨越式发展为全面建设小康社会而努力奋斗,转引自成都市档案局《成都市城乡统筹专题档案文献资料汇编》(2003年)

3.西方国家的城市化是在完全市场经济条件下实现的,但在中国由于土地制度及其他制度的限制,中国的城市化不完全是一个经济过程。有关文献参见孟立联:别让城市化率蒙住了智慧的双眼,中国改革论坛.人物频道.孟立联.学术观点。

4.成都市统计局:成都打造"西部经济核心增长极"监测报告,

5.http://www.chengdu.gov.cn/special/coregrowth/detail.jsp?id=785919?bzahydnkbjzydgmi

6.成都市发展计划委员会:成都市"十五"城市化发展规划研究,

7.http://www.chengdu.gov.cn/special/yitihua/detail.jsp?id=91837

8.参见农工党成都市委:在2012年成都市政协全体会议上的发言:高环境承载力高起点建设生态天府新区,http://www.chengdu.gov.cn/special/lianghui2012/detail.jsp?id=585222

9.王艳等:成都市适度人口容量研究:基于水资源约束的视角,《城市发展研究》,2008年第5期

10.周游,朱敏,蒋华:单因素约束下的城市人口合理容量测算--以成都市为例,《西北人口》,2009年第5期;孟立联:成都适宜人口数量分析,成都市社会科学院《社科论坛》,2009年第2期

11.四川大学人口研究所:成都市2020年资源-环境人口承载力研究报告,2008年4月

12.成都市统计局公布的常住人口数为1429.8万。之所以存在一定的差异,缘于流动人口统计不同口径。2013年1月30日,成都市公安局治安防范与人口管理支队户籍大队大队长纪丽在《成都面对面o政风行风热线》表示,2012年12月底,成都市流动人口数量为465万左右。按此数据计算,成都净流入人口应在350万左右。如此,成都常住人口应在1540万左右。

13.成都市老龄工作委员会办公室:成都市2012年老年人口信息和老龄事业发展状况报告,《成都日报》,2013年5月21日

14.1980年1月至2013年8月成都市出生人口中,总一孩率为86.78%,总二孩率为12.55%,总多孩率0.68%,总照顾再生育面仅为10.32%。80年代以来成都二孩、多孩的生育数转换为结婚对象的77.29万人,独生子女规模为247.23万人。假设"单独"婚姻的另一方全部是非独生子女,30多年来形成的"单独"的最大结婚规模不会超过77.29万,也就是80年代以来出生人口进入结婚生育的"单独"对象不会为77.29万人,平均每年2.27万,假定他们全部能实现再生育也不过2.27万。江苏省的调查研究证明,有强烈再生育意愿最后实现的不到20%,以此比例计算每年"单独"再生育在0.5万人左右,即使再翻一番,也对成都低生育率不构成任何威胁。2010年,成都市妇女总和生育率不到0.9,离总和生育率的宏观目标差距很大。

15.杨斌:经济增长理论中的人口问题,《经济理论与经济管理》,2009年5期;严成梁,王弟海:统一增长理论研究书评,《经济学动态》,2012年1月刊

16.侯建明周英华:日本人口老龄化对经济发展的影响,《现代日本经济》172期;梁建章研究了几十个国家创业活力和老龄化的关系,比较一个年轻人口比例为50%的国家和一个年轻人口只有45%的国家时,发现前者的创业活动是后者的整整2倍。因此,创业活动的增加不仅仅是因为更有创业倾向的年轻人口比例提高,还是年轻人口的增加引起整个社会结构性的变化。参见梁建章:低生育率会影响中国创新创业的活力,《21世纪经济报道》,2013年9月9日

17.2013年1月29日,成都市公安局副局长杨和平率成都市公安局治安防范与人口管理支队有关负责人做客《成都面对面o政风行风热线》节目,就外来人员入户、外来人口管理及社区治安防范3个问题与听众进行交流沟通。外来人口6种途径可入户成都,2012年底全市流动人口数量为465万左右.

18.根据2010年第六次人口普查资料计算

19.凤凰财经:"稳中快进"的中西部领跑者:产业结构调整的成都样本,

20.http://finance.ifeng.com/news/special/fortune2013/20130321/7805472.shtml

21.搜房网公布的2014年5月全国100大城市排行榜显示,成都房价列第36位。

22.http://www.valueline.com.cn/detail/1274.html

23.根据成都市统计年鉴计算

24.成都市人民政府关于完善我市购房入户政策的通知,规定从2014年6月1日起,成都购房落户须购买满90平方米以上住房且缴纳社保满一年以上。在此之前,原已购房在90平方米以下且未买保险的趁新规实施之前拥挤入户。从2003年开始,成都市推行购房落户政策,购买60、90、120平方米的商品房可以按照相应标准落户成都。2006年,成都提高了落户门槛,规定只有购买90平方米以上的商品房才可以落户,同时必须签有劳动合同并缴纳市社保。2008年地震后,购房入户政策下调到70平方米,并取消了劳动合同和购买社保的限制。

25.孟立联:2011-2050:四川人口发展趋势研究,四川省人口和计划生育委员会委托课题,2011年10月

26.赵述锦,熊沙杉:二级城市在蓉购房达6成成交量绵阳占总比6%,

27.http://cd.qq.com/a/20120330/000111.htm

28.从理论脉络来看,这样的政策还是计划经济思维的延续。希望靠体量增大这样一种政策思路还广泛存在,比如成都市统计局发布的成都打造西部经济核心增长极监测报告强调,要进一步做大成都经济总量,以彰显成都相对于重庆的优势,从而稳定成都在西部经济发展中的地位。其实,核心增长极的含义应该是增长极与区域经济增长的紧密联系,增长极对区域经济增长的贡献不仅在于体量,而在于增长极对区域技术创新、管理创新、信息输送、服务连接的程度。

29.美国人口学家温德尔o考克斯(WendellCox)认为,向上流动率最高的不是那些人口密集城市,而是像盐湖城等相对扩散化的城市,以及美国大平原上的小城市,如北达科他州的俾斯麦、南达科他州的杨克顿和得克萨斯州的佩克斯,这些地方从下到上的社会流动率是纽约市的一倍多。参见为之:高密度城市规划将威胁美国的未来,中国规划网,2013年8月16日

30.张亚彬,吴晓琪:赢在"硅谷"的科技移民,http://data.163.com/14/0606/02/9U17JTO600014MTN.html

31.中央文献研究室编:习近平关于全面深化改革论述摘编,第14页,中央文献出版社,2014年5月

32.参见周牧之:鼎--托起中国的大城市群,世界知识出版社,2004年3月

33.谢佳君之采访录,《经济学家:成都应走高密之路》,成都晚报,2006年2月9日。成都市很快接受了周牧之的观点,鼓励城区建筑向200米、300米的高度建设,鼓励城市向"高、密、活"方向发展。自此以后,成都限制在中心城区修建普通多层社区,鼓励城区建筑向两三百米高度发展,原则上不再批七楼一下的多层建筑。从此,成都进入又堵又挤环境质量急剧下降的时期。

34.陆军等,世界城市的人口分布格局研究,世界地理研究,第19卷第1期

35.第六次人口普查显示,2010年武侯区人口密度为14451人/平方公里,包括较大区域的涉农地区。

36.戴宾:改革开放30年成都城市化进程的回顾与展望,成都发展改革研究,2009年第5期;四川省人口计生委课题组:四川农民工市民化,中国人口出版社,2011年12月

37.《国际人才交流杂志》开展的"2012魅力中国-外籍人才眼中最具吸引力的十大城市"成都名列10位之外,西部地区的昆明市列第5位,外国人对成都最关注的则是政策环境。换句话说,成都的优惠政策才是外国日最欢迎的。

38.http://esf.sz.soufun.com/newsecond/news/9913173_999.htm

39.根据《维也纳领事关系公约》规定,设立领事机构须经接受国同意。中国政府建议印度在成都而不是拉萨开设领事馆。http://news.sohu.com/20120803/n349800242.shtml

40.连玉明:重新认识世界城市,《北京日报》,2010年5月31日

41.这个地位不是指GDP贡献率,而是经济与技术的辐射力、影响力和控制力。即使同样是制造业,也是具有全球产品联系的高端设计与制造中心。因此,国际化大都市是一种能量的聚合体,在全球版图上举足轻重、舍我其谁。

42.李克强在部分省市经济形势座谈会上的讲话,《人民日报,》2014年3月27日,

43.习近平:遏制城市摊大饼规划折腾是最大的忌讳,《新京报》,2014年2月27日

44.美国哥伦比亚大学教授埃德蒙o菲尔普斯(EdmundS.Phelps)认为,19世纪初期英美生产力腾飞,并不是因为科技进步,而是商业领域的创新不断涌现。参见埃德蒙o菲尔普斯:中国的创新发展可能比美国还要快,在第二届诺贝尔奖经济学家中国峰会上的演讲,2014年3月15日

45.习近平在上海外国专家座谈会上的讲话,《人民日报》,2014年4月27日




参考文献

1.程显煜:成都统筹城乡发展的主要做法和特点,第69次中国改革国际论坛论文,2010年8月7日,中国海口

2.孟立联:人口均衡型社会,世界现代田园城市的社会型态,《成都行政学院学报》,2011年第4期

3.李程骅:中国城市转型研究,人民出版社[京],2013年12月

4.陆南泉等:俄罗斯国家转型研究,社会科学文献出版社[京],2013年8月

5.孙国民:转型研究的三个层面--兼论政府再造,《中国经济问题》,2013年第5期

6.申海波:国内以现代化为主线的转型研究回顾与综述,《电子科技大学学报》(社科版),2013年第1期

7.杨振超:国内外资源型城市转型理论研究述评,《上海经济研究》,2010年第6期

8.李程骅:城市转型国际研究演变,《中国社会科学报》,2013年12月18日

9.李玲,仇方道,朱传耿,马随随:城市发展转型研究进展及展望,《地域研究与开发》,第31卷第2期,2012年4月

10.汪一洋:广东"双转移"战略-广东经济转型之路,广东省出版集团-广东经济出版社[穗],2010年8月

11.安格斯.麦迪森:世界经济千年史,北京大学出版社[京],2003年11月

12.龙多·卡梅伦,拉里·尼尔 :世界经济简史:从旧石器时代到20世纪末,上海译文出版社[沪],2012年8月

13.乔治·马格纳斯:人口老龄化时代--人口正在如何改变全球经济和我们的世界,经济科学出版社[京],2012年8月


    进入专题: 城市治理   人口战略  

本文责编:张容川
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/83791.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(https://www.aisixiang.com)。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统