王浦劬:转变政府职能的六大理论问题

选择字号:   本文共阅读 1114 次 更新时间:2015-02-04 09:25:20

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王浦劬 (进入专栏)  
20世纪90年代,政府职能转变侧重于适应建立和完善社会主义市场经济体制的政府职能制度化转变;新世纪初,侧重于社会管理和公共服务的制度化职能转变;十七大以来,侧重于配合全面建设小康社会的制度化职能转变。

   再次,以政府与市场、政府与社会的关系作为政府职能转变的路径依托。在经济层面,立足于政府与市场的不同属性,分析政府与市场在资源配置和经济运行中的不同功能及其相互关系,由此在政府与市场的互补性意义上确证和定位政府经济职能转变的方向、内容和边界。在这其中,包含了从政府与企业、政府与资本关系出发定位政府职能的路径。在社会层面,立足于政府与社会的不同属性,分析政府与社会在社会治理和公共服务方面的不同功能及其相互关系,由此在实现公共性意义上确证和定位政府社会职能转变的内容,当然,其中包含了从政府与社会组织、政府与事业单位、政府与公民之间关系出发定位政府职能的路径。基于政府与市场、社会的关系路径范式,有学者把政府在这些关系中的职能确定为五种角色,即公共管理者、公共产品提供者、宏观经济调节者、社会公正保障者和市场秩序维护者。[28]

   此外,政府职能转变还有价值路径选择。有学者积极以价值定位引导政府职能定位,明确指出,包括政府职能转变在内的政府管理体制改革,“就是要通过价值因素的引入和政府的道德化来实现对现代官僚制的超越。”[29]有学者进一步指出,“中国的国家治理价值目标的实质就是要把握好公共性与效率的平衡”,这一价值目标,也是政府职能转变的价值定位路径;而中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信蕴含的价值取向和价值目标追求,则是政府职能转变的价值支柱和轨道。如果缺乏自信,“甚至连管理也会出现不到位、不作为、乱作为的问题”。[30]

   进入新时期以来,党的十八大、十八届三中全会、四中全会,根据党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的中国特色社会主义政治建设战略,确定推进国家治理现代化,必须全面推进依法治国,坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。十八届四中全会《决定》强调指出,“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国。”[31]由此确定法治是国家治理现代化的基本方式,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路,也是包括政府职能转变在内的政府治理现代化的必由之路。

   从本质上讲,以法治作为政府职能转变的路径,就是以法定契约性公共规则作为政府职能转变的路径。如前所述,政府职能转变本质上是政府职权与职事的转变,因此,沿着法治路径转变政府职能,实际上是把政府职权与职事纳入法治的轨道,以法定契约规则的方式转变、确定和运行政府职能,因此,政府职能的法治性转变,并非简单的制度性变革,而是政府职能的法治化变革,是政府职能与权责法定有机结合的变革。

   根据十八届三中全会、四中全会《决定》的精神,转变政府职能的法治路径,既体现为转变政府职能的目标规定和法治思维,又体现为转变政府职能的法治操作和法律实施:

   第一,基于全面推进依法治国的总目标转变政府职能。十八届四中全会《决定》指出,全面推进依法治国的总目标,就是建设中国特色法治体系,建设社会主义法治国家。这一总目标,清楚确定了政府职能转变的法治方位和方式,显示政府职能转变既是建设法治政府的重要内容,也是建设法治国家法治社会的构成部分;既依循政府依法行政的方向规定,更遵循中国共产党依法治国、依法执政和促进国家治理现代化的根本要求。转变政府职能的法治路径既衍生又遵从这一总体目标的要求。

   第二,运用法治思维和法治方式转变政府职能。全面推进依法治国,必须运用法治思维和法治方式推进政府职能转变。这就是说,转变政府职能必须在法治的轨道上进行,深刻掌握立法与改革的辩证关系,使得立法与改革决策相衔接。首先,转变政府职能的重大改革必须于法有据。其次,本着立法主动适应改革发展需要的精神,在研究转变政府职能改革方案和改革措施时,要同步考虑涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。再次,转变政府职能的举措在实践中得以证明行之有效的,应该及时上升为法律。而实践条件还不成熟、需要先行先试的,应该按照法定程序作出授权。最后,对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。[32]

   第三,遵循依宪治国的原则转变政府职能。我国政府职能中,有若干重要的涉宪内容,比如,政府职能必须贯彻人民主权的原则;比如,政府职权源自人民代表大会,对人民代表大会负责;比如,政府职能及其制度和机构配置必须贯彻民主集中制原则;比如,政府职能必须贯彻尊重和保障人权的原则,如此等等。转变政府职能,必须切实贯彻和遵循宪法的相关规定和立法精神,按照依宪治国原则转变政府职能。

   第四,依法全面履行政府职能。以法治路径转变政府职能,集中体现为政府职能法治化,以法律规范政府职能的内容和履职行为。在规范政府职能的内容方面,集中体现为推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。在规范政府职能的履职方式方面,集中体现为“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”的原则,推行政府权力清单制度、责任清单制度,把权由法定、责依法定、事随法定的原则落到实处,并且禁止政府机关法外自设自授职权,由此克服其乱作为和不作为现象。同时,建立健全行政裁量权基准制度,最大限度地把行政职权关进制度的笼子。

   第五,依法界定和确立政府与市场、政府与社会的关系。以法律界定政府的经济和社会职能,对于市场和社会主体来说,集中体现为法无禁止皆可为,据此法理原则,政府对于市场和社会主体行为实施管理的“负面清单”制度,藉此,以政府权力与公民权利的法定联系,一体两面地塑造政府与市场、政府与社会的新型法律关系,既以法律明确划清和确定政府职权和职事的范围和内容边界,又以法律保障公民的权利,“没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。[33]

    

   六、关于政府职能转变的实现机制

   转变政府职能经历了长期的理论和实践探索和发展过程,这一过程及其探索涉及到多方面、多向度和多重复合构成的要求和任务,包括政府职能内容的转变、政府职能范围的确定、政府职能实现方式的转变以及政府职能配置的层级优化,等等。

   我国政府职能转变和行政管理体制改革的实践表明,在政府职能转变基本方向、内容、范围、目标明确的前提下,更加需要切实可行的机制创新,以有效促进和推动政府职能转变,承载转变而来的政府职能。相形之下,政府职能转变的机制创新,却是转变政府职能的理论研究和实践操作的薄弱环节。

   新时期以来,以习近平为总书记的党中央总结了我国转变政府职能、推进行政管理体制改革的理论成果和实践经验,从全面深化改革和推进国家治理现代化的高度,从解决现实重大问题出发,以哲学思维提炼改革经验和创新经验,深刻阐发了转变政府职能的机制创新思路,从而不仅为转变政府职能提供了机制创新的改革操作方案,而且从创新机制入手推进和深化了转变政府职能的理论认知。

   根据十八届三中全会、四中全会《决定》和习近平系列重要讲话精神,转变政府职能,应该按照政府职能的不同属性,设置一般性机制和专门性实现机制。

   就转变政府职能的一般性机制而言,主要有:

   1以现代财政税收机制刚性约束政府职权和功能的转变。按照完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率的要求,建立现代财政机制,以优化财税机制优化政府财权配置,以优化政府财权配置作为刚性约束机制,以财权转变约束事权配置,优化政府职权和职事结构,实现政府职能的转变。

   2以权责统一、权威高效的依法行政机制,完善政府组织和行政程序法律制度,使得政府职能法定化、政府机构和程序法制化、政府职权法授化、政府责任规范化,从而在法治的轨道上,以依法行政的机制规范化、法治化和制度化实现政府职能的转变,“充分体现标准先定、规则公平、合理预期、自负其责、事后追惩的法治方式。”[34]同时,在立法、司法与行政不同权力机构分工意义上分解和归位政府职能。

   3 以科学严格的监督评估和究责机制规范政府职能的转变。建立健全政府职能转变和运行的监督评估和究责机制,前提在于全面推进政务公开,因此,坚持和贯彻政务公开为常态、不公开为例外的原则,依法公开权力流程,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。在此基础上,建立健全科学合理的绩效考核机制和机构,进而把绩效管理与责任政府建设紧密结合起来,“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。”[35]同时,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。[36]

   就转变政府职能的专门性机制而言,主要有:

   1.以统一开放、竞争有序的市场规则和科学的宏观调控机制达成政府市场治理职能的转变。“规则公平是权利公平、机会公平的前提,规则一致又是规则公平的前提。”[37]因此,必须建立公平开放透明统一的市场规则和监管机制,另一方面,健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系,推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化,加强财政、货币政策与产业、价格等政策的协调配合。

   2.以政府购买公共服务机制实现政府公共服务职能的转变。推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买,由此构建政府权威、市场契约性交换和社会组织自治的有机复合机制,进而达成政府公共财政资源的公平合理配置,为人民提供优质高效公平的基本公共服务。

   3.以公民参与和协商治理机制促进政府社会治理职能的转变。在国家治理现代化的意义上,健全党委领导、政府负责、社会协同、公民参与和法治保障的社会治理格局,承载政府的社会治理职能。在这其中,强化党的领导,强化公民依法有序参与,以公民有序参与作为有效预防和化解社会矛盾的核心机制。与此同时,以协商治理作为社会治理的重要机制,以协商机制实现社会治理中听群言、集民智、增共识、聚合力、促和谐的功能,达成促进科学决策、民主决策,有利于更好实现人民当家作主的权利的要求,[38]发挥中国特色社会主义社会治理和民主治理的优势,以协商民主达成治理民主,以治理民主推进人民民主。

    

   [参考文献]

   [1][5] 李鹏. 政府工作报告——1988年3月25日在第七届全国人民代表大会第一次会议上[EB/OL].中国人大网:http://wwwnpcgovcn/wxzl/ gongbao/ 2000-12/06/ content _5002061htm.

   [2]  高小平.行政管理体制改革的关键是转变政府职能[N].人民日报,2008-2-27.

   [3][14] 习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[EB/OL]. 新华网:http://newsxinhuanetcom/mrdx/2013-11/16/c_132892939htm.

[4]  有关我国行政管理体制改革的发展阶段,参见魏礼群.建立和完善中国特色社会主义行政管理体制——行政管理体制改革30年回顾与前瞻[A].(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家行政学院学报》2015年第1期

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