孙哲:中国外交思想库:参与决策的角色分析

选择字号:   本文共阅读 3108 次 更新时间:2005-08-22 23:31:38

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孙哲  

  

  「内容提要」在全球化的影响和中国内政外交决策更加理性和民主的背景下,中国知识界在外交决策过程中的影响力日益扩大。本文介绍中国外交特别是对美国外交重要思想库的机制和人员概况,分析了中国外交思想库在关注国际政治现实的大背景下扮演的五类角色:(1)为外交决策服务的政策建议者(智囊)角色;(2)担当信息管道、信息使者和外交谈判参与者角色;(3)凭籍自己的学术声望和人脉关系扮演的外交“纳谏者”的角色;(4)政策主张宣传者和传播者的角色;(5)政策指导者、审议者和评判者的角色。结合中国外交政策制定过程中的信息流动的实际情况,本文还探讨了外交思想库之间在协调和协商方面的不足以及中国思想库人员面临的种种实际困难。同时,结合对美国思想库的观察和思考,作者提出了改革中国思想库的五点具体建议。

  「关键词」思想库/智库/中国外交/政治参与/外交决策

  

  知识界影响政府政策在中国政治生活中早就形成传统。但是,在20世纪80年代之前的外交实践中,中国为数不多的国际问题研究机构往往只是承担资料搜集、文件起草和政策宣传工作。近年来,由于全球化作用的影响和中国与世界的不断融合,知识界在外交决策过程中的影响力日益扩大,不少专家、学者凭借自己拥有的知识资源,不时剖析时政、指点迷津。中国外交决策科学化和民主化的程度有所提升。例如,近年来,涉外工作的有关部门建立了定期的会商机制,协调意见,加强了与退休大使、高级智囊人士、学术机构和高等学府的咨询及委托研究活动。在处理重大外交事件的过程中,有关部门注意保持外交和内部咨询渠道的畅通,注意事后总结经验教训,改进工作机制,并选用一部分专家参加决策研究或决策制定。可以说,中国的思想库影响力正在逐步扩大,这有助于中国对外决策趋向专业化和增强处理重大危机的能力。

  

  一、思想库和政策团体

  

  思想库(Think Tank,又译智库)原是西方国家的一个政治概念。为简化起见,这里特指针对各种内政外交政策问题,由学有专精的学者组成的决策服务团体和咨询机构。这些学者不仅为中国外交出谋划策,提供最佳理论、策略、方法、思想;同时也以自己的“创造性思维”来为政府实际决策提供相应依据,并对决策产生有利影响。

  所谓政策团体(Policy Community)是指“在政策问题的解决过程中,在促成商谈和交易方面有着某些优势的一种专门而稳定的网络。”[1]笔者认为,在新的环境下,思想库、地方团体、知识分子、大众传媒、日益增多的群众组织、商人,甚至一些特殊群体也逐渐有了更多的机会来影响中国国家政策包括对外政策的形成。

  考察和分析中国思想库在外交政策制定过程中的作用,有两个重要的指标必须明确:即(1)中国的重要思想库之间是否形成了良性互动,达到信息交流和人员交流的较为理想状态;(2)这些思想库人员是否形成了一个有较高认同、相对独立、与外交事务和外交决策紧密相连的政策团体。他们是否能够有效利用制度资源,保持经常而持久的联系和互动。

  确定这两个指标,可以使我们深入考察外交决策部门与中国思想库之间的关系,特别决策咨询制度是否稳定、是否能够实现决策者和咨询者之间在“责任分享基础上的垂直性相互依赖”。[2]

  

  二、中国外交思想库:机制和人员概况

  

  为人所知的中国外交思想库虽然形态不一,但是大致有以下四个共同的特点:第一,以北京和上海为两大重镇,呈不均衡的分散状态。在北京的机构和单位有:外交部所辖的中国国际问题研究所、外交部政策研究室、外交学院;隶属国家安全部的中国现代国际关系研究所;属于其他党政部门的国务院发展研究中心、中央党校国际战略研究所;中国社会科学院所属的世界政治与经济研究所、美国研究所、亚太研究所、台湾研究所;大专院校系统的北京大学国际关系学院、美国研究中心,清华大学国际问题研究所、战略研究所,中国人民大学国际关系学院、欧洲研究中心;属军队及其他一些对外系统的中国国际战略学会、国防大学战略研究所、中国国际交流协会、中国国际友好联合会所属和平与发展研究中心、战略与管理学会、中国人民外交学会、对外友协;属于新闻系统的新华社世界问题研究中心、《人民日报》国际部等。在上海的一些机构也具有一定的实力和知名度,如上海国际问题研究所、复旦大学美国研究中心、上海WTO 事务咨询中心,等等。除了北京和上海之外,中国其他地区也有一些在某些领域里的研究颇具特色的重要思想库,如南开大学美国研究中心、厦门大学台湾问题研究所、洛阳外语学院、南京解放军国际关系学院,等等。虽然如此,中国主要的外交思想库都集中在北京和上海这两个地方,其他地区即使是重庆、广州甚至天津这样的大城市都缺少类似外交政策研究机构;在中西部特别是边远地区和省份,国际问题和外交事务的研究机构则更是凤毛麟角,严重匮乏。

  第二,按照资金来源来看,中国对外政策思想库一般为政府所主导,类似美国企业资助的那些基金会性质的机构在中国并不存在。由于主要预算依赖政府拨款,政府直接或间接影响着这些思想库的生存和发展,因此这些思想库在课题研究和信息提取方面在很大程度上受到政府的制约。当然,在改革开放年代,所谓的民间思想库已经出现,如首钢国际问题研究所、上海东亚问题研究所、上海美国问题研究所,等等,但这些民间思想库力量还非常薄弱,尚有待加强。

  第三,从政治倾向角度来看,按照西方意义上的自由主义和保守主义来对中国外交思想库的基本立场分类是没有什么意义的。但是在对外政策建议和主张方面,中国思想库的观点并不单一,有时甚至争论很大。以中美关系为例,有些研究人员支持中国采取温和、宽容的对美政策,强调“在未来若干年里,美国惟一超级大国的地位不会动摇,美国的总体实力强于我国的态势不会根本改变,美国主动我国相对被动的局面也不会根本改变。这些客观条件决定了在处理对美关系时,必须贯彻‘韬光养晦’和自卫原则不能动摇。”[3]有些则强调中国外交的“有所作为”。一些人认为,美国对华政策的实质就是要“西化”、“分化”与“遏止”中国,[4]因此在一些重大问题上,如台湾问题、人权问题等,双方妥协的余地很小,妥协往往导致中国让步过多,损害中国利益。在策略上,他们强调斗争的一面,主张对美采取强硬态度,为维护主权和尊严不惜牺牲经济和其他利益。

  第四,按照工作性质来分类,中国外交思想库的工作方向和重点有很大区别。简单的说,其分工大体有“三线”之分:属于“第一线”的是外交部及新华社等涉外系统的思想库,其特点是密切联系当前外交斗争,虽离不开长远的战略考虑,但主要着眼于当前动态的国际形势的研究,具有相当强的针对性。这些思想库的建议和报告非常注重“短、平、快”,讲究实效性和可操作性;属于“第二线”的军队系统或对外交流单位的思想库的工作特点是除了关注现实问题、热点问题和突发事件之外,也聚焦对中长期国际形势的研究,即注意收集富有综合性、回顾性、全局性、战略性和展望性的外交信息和情报;属于“第三线”的是高等院校和社科部门的研究所,其工作特点是更为学术化,更具备理论色彩,这些单位在外交方面的研究课题一般不受太大的限制,主要是由研究人员的个人兴趣决定,研究的是更具备战略视角、更为宏观的外交课题。

  

  三、思想库政策研究人员的角色分析

  

  中国外交思想库虽然数量不少,工作重点也不完全相同,但这些思想库的行为模式有规律可查,其研究人员大致扮演以下五大类角色:第一类角色:为外交决策服务的政策建议者(智囊)角色。外交调研人员提供的情报、分析、判断和建议是国家领导人作正确的外交决策的重要依据。中国外交政策制定者经常阅读和参考这些机构给中国政府提供的对外关系内参和报告。例如,早在20世纪60年代末期,陈毅、叶剑英、聂荣臻和徐向前四元帅就曾花了7个多月时间,举行了20多次座谈会后完成的调研报告,为“联美制苏”战略转变,提供了“针对中国的战争不会轻易爆发,美苏矛盾大于中苏矛盾”的意见。中国后来与美国关系的解冻,与这份调研报告有密切关系。20世纪80年代末期和90年代初,邓小平审时度势,在长期掌握外交调研情况后提出“冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、韬光养晦、善于藏拙、决不当头、抓住机遇、有所作为”的32字战略方针,[5]要求中国外交坚持自己温和、坚定的政治立场,实事求是地为中国的现代化建设创造良好的国际环境。

  第二类角色:担当信息管道、信息使者和外交谈判参与者角色。思想库特别是对学术生涯和学术活动相当珍视的研究人员大多渴望参与中国对外政策的实际制定过程。因此,不少成员除了试图通过自己的研究成果(如著作与研究报告等)来影响政府政策、提出自己的意见和建议以外,还通过参加外交部门举办的年终形势总结会议、各类研讨会和专题报告会、新闻发布会、媒体评论、甚至外国驻华使领馆举办的一些学术交流和酒会活动,公开或私下与中国外交决策者和国外人员相互沟通,收集与发布相关信息。当然,也有些人员通过与决策者的私人关系,直接影响决策。例如,随着中美关系的发展,特别是台湾问题对中美关系的干扰程度日益引起中美台三方的密切关注,中国部分学者连续参与了美国外交政策全国委员会主办的“圆桌会议”活动,在参与会议的同时,发挥了一些官方外交渠道所发挥不了的作用。这条所谓的“第二轨道”已成为公认的对外沟通渠道。(注:“第二轨道”即“形式上虽同政府无关但实际上却反映了政府意图的研究机构之间进行磋商或交换意见,有时政府有关人士也以私人身份参加讨论。”日本国际问题研究所调整部长高桥邦夫:“智囊团对政策形成的参与”,载日本《经济社会研究》,1997年9月号,转引白杨洁勉:《后冷战时期的中美关系:外交政策比较研究》,上海人民出版社,2000年,第309页。)

  第三类角色:一般不为人所熟悉,主要是指部分学者凭籍自己的学术声望和人脉关系,积极扮演着外交“纳谏者”的角色。和一般的政策建议不同,“纳谏”大多是通过非正常程序特别是私人关系或特殊渠道上报外交调研报告。这些调研报告主要是有关人员出于学识、良知和个性,针对某些棘手的外交难题,“实事求是”的预警性政策建议。这样的报告反映出这些研究人员不人云亦云,坚持自己见解的独立性格和精神。“纳谏”行为一般也有三种基本形式:一部分体现在一些重要外交智囊撰写的内参报告上,此类报告通常直接交给某些重要领导人或其秘书,一部分体现在思想库人员与“领导”私下接触的谈话、专题汇报中的外交设想中;一部分则是学者在研讨会发言或某些活动之后因发表某类看法受到领导重视,奉命完成的更为详细的专题报告。

  第四类角色:思想库人员的政策主张宣传者和传播者的角色。主要是指思想库教育功能的发挥。外交部等单位已经实行不定期地对思想库和其他单位进行“外交通报”的制度,同时注意听取各思想库成员的意见。思想库研究人员为了使自己的研究成果和思想主张获得公众的支持和决策者的采纳,积极地利用媒体进行宣讲,用出版专著、撰写报刊文章、简报等形式,向各个层面传播信息。现在,除了一般性的专业期刊之外,像《环球时报》、《南方周末》甚至《21世纪经济报道》等报刊上的国际评论,也是不少政府官员和研究人员必读的材料。中国中央电视台“新闻频道”的开通,让不少“国际问题专家”频频露面,点评国际事务,他们在中国主流媒体上的接受采访、发表评论,参与媒体吹风会,使“国际关系”和“外交”成为目前中国大学里最受欢迎的学科之一。当然,不少思想库研究人员在正常工作之余,也常常利用举办国际关系讲座、报告会、为培训班上课等形式,普及外交常识,“启蒙”社会在外交理性化和科学化方面的意识。

  第五类角色:政策指导者、审议者和评判者的角色。思想库成员之间的互动在某种意义上形成了一种带俱乐部性质的“外交学术沙龙”,促进了彼此的交流。因为中国思想库内不少人员本身是著名的外交工作人员或著名学者,因此,这些具有外交实际工作经验的人比较习惯于用一种批判的眼光来评价中国外交政策的制定和执行情况。例如,在外交部所属的中国国际问题研究所内部,就有相当数量的“共和国大使”和前高级外交官担任领导,这些资深人员一般不满足于一般性的政策咨询,而是希望发挥更大的“政策指导”的作用。

  

  四、参与决策情况分析

  

  全球公共外交的兴起也使中国的思想库面临许多挑战。这主要是指以下三个方面:首先,制度构成的单一性。(点击此处阅读下一页)

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