王海光:城镇化进程中的户籍制度改革研究

选择字号:   本文共阅读 8907 次 更新时间:2005-08-22 22:13:33

进入专题: 户籍制度  

王海光 (进入专栏)  

  各县政府所在地镇、各县区建制镇的户口迁移全面放开。这次更加开放的户籍改革,打破了行政分割造成的相互封闭的城乡关系,为农村经济在更为广阔的空间内进行生产要素的重组提供了条件。同时,也对大中城市产生了积极的共鸣效应。一些省会城市也采取了相应的开放措施。例如石家庄市的改革,全面放开市区户口准入限制,几乎是没有门坎了,只要居住两年就可以。象北京、上海这样历来控制很严的特大城市也有限度地放宽了准入条件,社会性移民的口子基本放开了,对投资移民,技术移民的政策都有所放宽。当前已有十多个省区明令取消了农村户口和城市户口,统称居民户口,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,建立城乡统一的户口登记制度,从而为建立统一的中华人民共和国居民户口管理体系迈进了一大步。

  在这一轮户籍改革中,中央政府废止了一些不利于劳动力合理流动的政策规定。2001年5月1日,国家明令取消《市镇居民粮食供应转移证明》,终结了延续近40年的“户粮挂钩”政策,为今后户口迁移制度的改革排除了一个重大制度性障碍。为促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动,各地相继清理和取消了在人事和用工制度方面的歧视性政策,取消对社会从业人员的“身份”要求。许多城市在公务员招聘中,已打破了职业、户籍、地域的限制,在全国范围公开招聘。这里所表达的意思是:“官”的职位都能够向社会开放,农民也可以当官,别的工作还有什么不可以的呢?

  户籍制度改革实际反映了中国城镇化发展到一定程度时对人口更广大范围自由流动的要求。由于打破了城乡身份限定的行政性藩篱,提供了城乡劳动力在同等条件下平等竞争的条件,为人口广泛流动创造了更大的自由度,会促进农村人口的合理流动。人们越来越意识到,学历、技术、资金是能够进入城市,在更广大范围自由流动的“通行证”。这对于广大剩余农业劳动力向第二、三产业的转化,是一个具有持续影响力的强大的激励机制。

  

  [二]、当前户籍改革的改革政策和路径设计

  这一轮户籍改革的改革政策是以准入条件代替指标管理。即以固定的住处和稳定的收入为基本条件,各地根据自己的情况设置准入门槛。门槛是一种事先批准的机制,它的内容包括:规定固定住房中对住房面积的要求,对住户居住年限的要求;规定稳定收入中对收入数额的要求;以及对人们的学历、技术、投资资金、纳税金额等其他方面的要求。

  门槛是这次户籍改革出台的一个制度创新。它是由行政管制过渡到经济限制的一个制度路径,以经济和技术的后天条件革除了强加于人的身份上的先天不平等,在人口自由流动中设置了敲门而入的机制。也就是说,每个公民都有权利选择居住的自由,而能否生活下去则是门槛。从实质上说,这是一个户籍制度由行政管制向市场调节转变的路径选择。这个选择,有望实现公平理念和效率原则的对接。设置门槛的目的主要是保护城市,在人口自由流动和城市自我规划自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用,让城市自己表达意愿,让能在城市生存下去的人们生存,在大量剩余农村劳动力转移过程中降低了人口流动的风险。正如经济学家吴敬琏所说,表面上看是对农民的不平等,实际上是对农民的负责。

  由于城市建设和管理成本的大小不一,各城市进入门槛高低不同,小城镇可以是放开的,大城市的进入就要预支一定的成本,以避免出现管理失衡的可能。人才流动必然会带动资金、技术的流动,是提高城市活力的决定性因素。所以,门槛在提高城市活力、保证生活质量和所付成本之间具有调节的弹性,在城镇化发展竞争的比较优势中会出现一种均衡,趋势是不断降低的,这就为以后放开城市和人口流动提供了双向选择性。

  允许农民带土进城是这一户籍改革的又一个新特点。农民怕二轮承包失去土地,担心迁出容易迁回难,这是他们在城市门口徘徊犹豫的一个重要原因。各地根据中央政府《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》精神,采取了允许带土的政策,在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地,以解除农民进城的后顾之忧。进城农民可依据自愿原则保留土地承包权,或依法有偿转让,实行土地流转。此举是对农民权益的保障。在政策上与国家向农民承诺“承包地三十年不变”的大政策相接轨,既充分照顾到进城农民的社会保障需求心理,也为以后建立覆盖城乡的社会保障制度提供了基本的物质条件,同时也有利于促进土地流转机制的建立,在一定程度上为调整农业产业结构、实现农业的适度规模经营,提高农业的竞争力提供了条件。

  由于农民权益得到保证,使户籍的属地化管理得以顺利进行,城镇化中行政管理上交叉混乱的问题,各类户口不统一的问题一并得到解决。如“城中村”的问题,过去由于居民身份的限制,一地之中村委会和居委会并存,一直是城镇管理上的“老大难”,这次采取保证农民转户后仍享有土地收益的措施,得到了彻底解决。

  户籍制度改革的问题,远没有预想的严重。如议论纷纷的石家庄户籍改革,实行一年,落户十万,基本是平稳有序的。这说明,城市放开后,可以在市场调节的作用下,形成弹性的进出机制。

  

  [三]、当前户籍制度改革的几个问题

  这一轮的城镇户籍改革在全国范围的全面铺开,堪称是建国以来动作最大的户籍改革措施。但城镇的反映并没有预想中的强烈。各地的户籍改革可以说是波澜不惊,进展平稳。一个重要的原因是,我国城镇化的动力机制在很大程度上已经发生了转变。

  原来的城镇化的动力机制是和计划经济模式相联系,靠行政力量来驱动。在发展小城镇中,一些地方存在着随意性和盲目性的问题,追求数量型增长,热衷铺摊子,搞形象工程,缺乏规模效益。现在开始由“自上而上”模式向“自下而上”模式转变。实行人口属地化管理,是实现城乡融合,用城镇化促进城市化的需要,符合市场化配置资源和城镇根据自己的比较优势多元化发展的方向。由于社会经济发展现状的限制,农村与城市的生活水平落差太大,农村人口的基数太大,户籍改革必须结合综合性的社会全面改革进行。当前的户籍改革使一些过去的问题显性化了,也出现了一些新情况。

  1.城市资源的短缺问题首先在教育上反映出来了。户籍改革不是单一的人口管理问题,所包含的社会性内容非常复杂。在城乡二元分割的行政壁垒拆除之后,这些社会性内容就凸现出来了。当前突出的问题首先表现在城镇教育资源的短缺。子女的教育问题向为中国家庭的头等大事,是人口迁徙的主要理由。以石家庄为例,由于一下子放开的口子太大,石家庄的中小学马上感到了教育资源的紧张。我们在浙江调查的情况看,对农民进城的首要限制因素已经不再是住房、就业,而在于城镇的教育容量。县城所在地的学校,一般是全县教育质量最高的。农民进城居住的主要因素,就是要让孩子受到比乡间更好的教育,这就必然要挤压城镇原居民的教育资源。这里还有一个高考地区分数差的问题。北京的高考录取分要比山东低100多分,去年曾发生青岛落榜生状告教育部的事情。实际上山东本地,青岛比菏泽高考录取分又要低许多。一些私营企业主投资买房落户北京试点镇,目的就是为了孩子能上好大学。近年来,山东等地还出现了高考“候鸟现象”。一些外省区学校以本地高考录取分数线低为诱,招揽考生把户口转到录取分数低的地区,异地而考,造成人口虚假移动。

  2.城镇化程度不同的地区对城镇户籍改革反映有差异。我们在对浙江宁波市宁海县、山东昌乐县、安徽亳州市的实地调查中了解到:由于小城镇的各项综合改革开展得较为彻底,双向选择的劳动就业制度已基本建立,医疗保健制度改革和住房制度改革大致完成,原来附着在小城镇户口上的福利待遇已经所剩无几,吸纳人口的能力在于各地城镇化的水平。宁海县的市场化和城镇化程度较高,居民和农民在享受福利待遇方面已无差别,原有的户籍管理功能弱化,公安局的户籍管理机构已经并入城市治安大队,对流动人口管理已有比较成熟的经验办法。在城镇范围内,本地想转户口的在以往的改革中大都已经转了。这次转的大都是外地来城镇谋生并已有稳定的生存基础的一批人,可以说是对既成事实的一种认可。而安徽亳州市在户籍改革中则显得比较被动,担心出现人口管理失控的问题。

  3.城镇户籍改革为城镇化的发展提供了加速生产要素流动的制度前提。通过这一轮改革,居住和迁徙自由可以在城镇得到实现。但人们真正想迁徙的地方是大城市和特大城市。由于大城市和特大城市的门槛高,所以有人说,从行政壁垒转为了金元关卡,担心会形成农村、小城镇,小城市和大城市、特大城市的新的二元分割结构。但真正影响流动的主要因素是个人的能力。城镇户籍改革为更大范围的人口合理流动创造了一个平台,通过城镇这个平台,农民可以提高在市场经济条件下的生存技能,感受到现代城市生活的气息,为向大中城市的流动提供一个阶梯。无论是小城镇户口,还是投资户口、人才户口,都只是户籍改革迈出的第一步。但这一步至关重要,它为今后户籍制度的全面改革奠定了基础。

  4.出现了新的不平等的问题。城镇居民随着住房、福利、医疗保险、劳动就业等体制改革,已丧失了原先享有的各种福利。农民则在宅基地审批、人口计划生育政策等方面享有着优于城市居民的利益。由于土地转让中城区城郊农民可以获得颇为丰厚的收益,一些原来转成城镇居民的希望再转回农村户口,政府不得不严把“非转农”的关口。按属地化管理之后,当前最主要的问题是:①土地流转问题。农民可以保留承包土地的权益,带土进城,享有城镇居民的同等待遇。②撤村建居后的土地利益分配问题。原来“城中村”的土地已经盖店铺厂房出租,村民可以分红利。取消“城中村”后,村民成为居民,仍要享用这项福利。③如何统一城乡计生政策的问题。过去的计生政策是按农村居民和城镇居民不同身份制定的,农村人可生二胎,城市人只准生一胎。计生管理上,城市管得严,农村管得松,城乡结合部往往是空白点。户籍改革后,随之带来了农村与城市计生政策如何统一的问题,当务之急是得有新的措施出台。

  5.城镇化中的区位差异因素更加突出出来了。从改革的情况来看,进城对外地人有吸引力,本地人对进城的兴趣不大。这种情况带有普遍性,不仅发生在小城镇、小城市,也包括大城市的郊区镇。以北京的试点镇户籍为例,与外来投资移民的热情形成鲜明对比的是,北京郊区本土本乡农民对城镇户口兴趣并不大。在试点镇的当地乡镇企业经营者和村民并不愿意把户口转向城镇,“农转非”和“村转镇”已经没有多大吸引力。本地人进城缺乏热情,原因主要是比较成本问题。到城镇搞生产经营成本较高,居住的限制较多,缴纳税费项目多,造成人们的望城却步。

  6.提高城镇管理水平成为非常紧迫的现实问题。城镇户籍制度改革后,流动人口加大,提高了城镇人口管理的复杂性。如计生管理难度加大,外来人口管理的难度加大,过去行政性管理的方式已难以奏效。在发展小城镇中,一些地方已经出现了重建轻管的问题,资源配置不合理,环境脏、乱、差,生产经营低水平重复。在人口更加自由流动的情况下,资金问题会成为小城镇建设的瓶颈。一些地方在城镇化建设中不能量力而行,负债重,效益低。如不及时提高管理水平,农村病出现的可能性会加大。

  7.给基层民主建设和政权建设带来新的课题。城镇户籍制度改革打破了城乡身份限定,农村人口的流动性增大,给村民自治带来一些新的课题,例如:何谓“本村村民”?选民资格如何界定,需要具备那些条件?其属地条件是否仍然以“农业户籍”作为必备条件?然而,最迫切的问题,还是农村政治资源越来越严重地流失问题。大批农村青壮劳力、具有组织、活动能力的能人外出经商务工,使村民自治处于弱化乃至虚化状态。另外,城镇的社区建设上,过去单位大院式的管理模式已不适应了。建设新型社区管理体系,缺乏合格管理人才和文化人才的问题也突出出来了。

  8.在建立城乡一体化的户籍管理方式后,各地区之间、城乡之间在就业、居住、社会保障等方面有巨大的政策性差异需要抹平。针对这些领域所存在的矛盾,抓紧对策研究并出台能够促进平稳过渡、平滑衔接的办法成为当务之急。例如,职工养老和医疗保险制度,要留出能够让进城农民随时随地转入的接口,既不增加国家的额外负担,又使每个人得到公正待遇。

  

  三、对当前深化城镇户籍制度改革的几点思考和若干建议

  

  实行户籍制度改革是中国经济和社会发展的大势所趋,民心所归。实行这一变革有着多重价值取向,是一个由短期目标和长期目标交错构成的渐进的改革过程。在道义和理念的层面上,是对人的基本权利——居住和迁徙自由、择业自由的重新肯定,(点击此处阅读下一页)

进入 王海光 的专栏     进入专题: 户籍制度  

本文责编:linguanbao
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 历史学 > 历史学专栏
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/8344.html

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网