高一飞 张绍松:中国看守所的医疗社会化改革

选择字号:   本文共阅读 743 次 更新时间:2015-02-02 15:08:34

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高一飞 (进入专栏)   张绍松  

  

   摘要:长期以来,我国看守所在押人员的医疗问题是通过看守所自立医疗机构解决的,然而自立医疗机构存在卫生主体不合法、经费和设备不足、入所检查不规范、安全风险和压力伴随等诸多问题。为了解决上述问题,必须进行看守所医疗社会化改革,其改革必要性体现在人权平等性要求、防止自立医疗机构侵权和域外国家通行做法三个方面。此外,我国实行看守所医疗社会化有相关法律依据,在总结各地发展情况的同时,可以将医疗社会化分为“院所协作”和“绿色通道”、半封闭半开放的监所社区医疗卫生站、医院驻所医疗室或小型医院三种模式。当然,我们在进行医疗社会化改革的同时,也要完善相关配套措施。

   关键词:看守所;医疗社会化;模式评估;配套措施

  

   近年来,看守所在押人员死亡事件频发,引起社会高度关注,给看守所管理带来了巨大压力和严峻挑战。在这些死亡事件中,由于监管民警渎职或者失职而造成的非正常死亡占极少数,绝大部分皆属在押人员因病医治无效死亡。如笔者进行抽样调研的重庆市D区看守所,在2002年至2013年间在押人员死亡6人,皆系因病救治无效正常死亡。在对死者善后处理时,在押人员家属无一例外都指出看守所在医疗资质、医疗技术等方面存在的问题。

   看守所本身是一个相对封闭的场所,人口密度大,生活条件有限,尤其是医疗条件不能和所外相提并论。加之看守所的很多在押人员本身健康状况就令人担忧,以重庆市D区看守所为例,1000余名在押人员中就有多达300多人系吸毒人员,吸毒人员自身免疫力低下,易受感染并多发疾病。可以毫不掩饰地说,目前绝大多数看守所仅凭自身的医疗条件,要想完全保证在押人员的身体健康、彻底杜绝在押人员死亡事件发生,这几乎是一个不可能完成的任务。既然看守所自身的医疗条件已经难以满足现实的需求,那么我们可以将思维拓宽,让眼光越过看守所的高墙电网,去所外寻求社会力量的援助,走看守所医疗社会化的道路便成为了当下一个绝佳的选择。

   看守所医疗社会化作为一个新兴事物,在我国的很多地区都进行了一定的探索,比较有代表性的有上海、天津、福建等,这些地方已经就看守所医疗社会化进行了大胆的尝试,并取得了一定的成效。但总体来看,看守所医疗社会化还仅仅处于萌芽状态,远未能形成气候,本文将在对重庆市12个市县区的看守所进行抽样调研、入所观察的基础上,结合全国各地医疗社会化的公开报道资料,对看守所医疗社会化问题做一个初浅的探讨。

   一、看守所自立医疗机构存在的问题

   顾名思义,看守所自立医疗机构指的是看守所内部设立的医疗机构,它隶属于看守所,其组织体系、人员构成、设备器材等都直接受看守所管理。看守所对内部医疗机构的垄断支配地位,决定了看守所自立医疗具有封闭、简单、专业性较弱的特点。在分析看守所自立医疗机构存在的问题之前,首先需要了解我国看守所医疗机构所承担的职能。根据国务院1990年颁布的《看守所管理条例》第十、二十五、二十六条规定,同时根据公安部1991年颁布的《看守所条例实施办法》第五、十、三十一条规定,可以将我国看守所医疗机构的职能概括为以下两个方面:

   第一,承担收押前对在押人员的健康检查。

   看守所在收押时,必须对在押人员身体进行健康检查,并制作《在押人员健康检查表》。健康检查的目的是通过考察收押人员的身体健康状况,防止把急性传染病带进看守所蔓延开来。看守所对被羁押人员的身体检查在刑事诉讼中发挥着重要的作用,根据体检所做的《检查表》是证明收押人员入所时身体状况最有力的证据,其能够直接反映出被羁押人员体表是否有伤痕、是否受到殴打等刑讯逼供。法律禁止通过刑讯逼供等非法手段获取犯罪嫌疑人的供述,所以在收押前的身体检查是种防止侦查人员非法取证的有效方式。

   第二,对在押人员定期巡诊、流行病防疫和疾病治疗。

   所医定期对监舍进行巡诊,查看在押人员患病情况,同时建立患病人员档案,以便后续进一步治疗的需要。所医应根据季节变化、天气状况进行相应的流行病防治,定期防疫消毒,已达到防患于未然之效。对于病情较轻的在押人员,给其服用相应的药物;对于病情较重在监舍内服药已不能解决问题的在押人员,及时送往所内的医务室进行打针或者输液治疗,待病情稳定后再送回监舍进行关押。如遇确需出所进行住院治疗的病重人员,在保证安全的前提下及时出所住院治疗。

   在看守所医疗主要依靠看守所自身解决的模式下,很多问题与弊端已经暴露,在押人员死亡事件便是一种最为集中的表现。总体来看,我国看守所自立医疗机构存在的问题主要表现在以下几个方面:

   (一)医疗卫生主体不合法

   医疗卫生主体不合法包括两个方面:一是从机构角度讲,看守所医疗机构不合法;二是从个体角度讲,医疗机构组成人员不符合法定人数。2010年1月6日,公安部和卫生部联合下发了《关于切实加强和改进公安监管场所医疗卫生工作的通知》(以下简称《通知》),要求看守所应当按照规定申请医疗卫生行政许可证。此外,公安部于2011年6月29日颁布的《看守所医疗机构设置基本标准》(以下简称《基本标准》)对看守所医疗机构的设置标准进行了规定。但就目前来看,由于受人员、场地、设施等客观条件的限制,大量的看守所没有医疗卫生行政许可证。这要么是因为不符合《通知》规定的医疗人员的数量要求,要么就是不符合《基本标准》中规定的“卫生所”、“门诊部”的设置标准。

   如根据《看守所医疗机构设置基本标准》要求,大型看守所必须配备至少医师6名、注册护士5名、医技人员1名,并必须确保全天24小时有所医在所值班。但是我们以进行调研的重庆市D区看守所为例,这种常年关押人数在千人左右的大型看守所,也只配备了3名专职所医和1名护士,还远未达到大型看守所的配备标准。由于医务人员的短缺,现有所医的工作时间、精力无法满足所有在押人员的诊疗需求,导致很多看守所日常巡诊治疗工作顾此失彼。尤其是在突发病患高发时段的夜间,有些看守所没有所医值班,值班民警无法确认病情,缺乏救治工作专业知识,一旦采取措施不到位,就容易诱发重大医疗事故。

   (二)医疗经费不足、设备落后难以满足基本需求

   根据公安部、司法部于1996年出台的《看守所经费开支范围和管理办法的规定》,看守所经费开支中的医疗费包括:人犯看病、住院的医疗费、药费、体检费,以及看守所医务室购置的药品和一次性消耗(低值易耗品)医疗器械等费用。由于立法中概念和称谓的变迁,这里的人犯指的是被关押于看守所的犯罪嫌疑人、被告人和罪犯。由此可见,看守所医疗费涵盖的范围较广,不仅包括在押人员诊断、住院的费用,而且包括看守所医务室购置的药品、设备和医疗器具等费用,这对于看守所来说是一笔巨大的财政支出。

   就目前来看,这笔开支主要是由财政部门列入预算统一拨付,而单纯地靠财政部门拨款存在很多问题,一是拨款经常不及时、不到位;二是就算拨款到位,也往往不能满足看守所日益增长的医疗需求。由于财政拨款为提前拨付,是按照预算、按照计划的拨付,所以其往往不能对于正常预算外的支出起到保障作用,而看守所内医疗花费是无法预见的,总会有意外支出的出现,这就会时常造成经费紧张状况的出现。有些看守所诊疗设备只有体温计、血压表和听诊器,药品也只能购置简单的感冒、发烧等常规药,而这是难以满足被羁押患者基本医疗需求的。对于在押人员因特殊情况确需服用的其它药物,或者在押人员入所前已经长期服用的非常规性药,比如治疗高血压、冠心病、糖尿病等慢性病的药品,由于价格高昂的原因看守所无法正常全部的提供。

   (三)在押人员入所前健康检查不规范容易留下隐患

   目前看守所自立医疗机构对在押人员收押时进行的体表检查,虽有指定项目进行,但往往是敷衍了事、操作不规范。与此同时,侦查办案人员也希望尽快将人送进看守所,这一方面是由于基层公安机关办案数量多、压力大,办案机关空间有限;另一方面,如果侦查机关存在刑讯逼供的情形,其更希望入所检查草草了事,发现不出刑讯逼供的痕迹。基于以上两个方面的原因,只要检查对象健康状况符合送所的基本标准,看守所自立医疗机构能够出具身体健康证明,都不会对拟关押人员的身体条件给予足够的关注,入所身体检查不规范也就有其存在空间。

   这种入所前身体检查不规范的危害主要表现在两个方面:一是不能有效检测出犯罪嫌疑人之前是否受到了侦查人员的刑讯逼供;二是不能检查出被羁押人是否有急性传染疾病或其它难以治愈的疾病。入所前的身体检查作为证明被羁押人员是否受到刑讯逼供的证据,其可以起到威慑侦查机关使其非法取证止步的作用,如果入所前体检不规范,那么看守所对于侦查机关的制约作用也就降低了。患有传染性疾病和其他难以治愈疾病的被羁押人员,应当采取特殊措施进行关押,这样一方面可以防止其将病毒传染给其他在押人员,造成所内恐慌;另一方面也可以对其进行有针对性的治疗,保障其自身的身体健康。

   (四)在押人员病重、病危存在安全风险和压力

   在押人员的一般性的疾病,完全可以由所内设医疗机构进行治疗。然而,当出现比较重大的疾病时,所内医护人员无法发挥作用时,就需要将患有重大疾病的在押人员送往所外医院进行治疗。此时,就会出现以下两个方面的问题。一是在押人员安全风险的问题。多数医院的安全设施不完善,没有单独加装钢窗的病房,只能同其他普通病人混住在一起,安全很难得到保障。监管民警带在押人员出所治疗有时要承担一定的风险和责任,例如河南汝州看守所两名工作人员,在医院看护外出就医的在押人员时,因擅离职守致使在押人员脱逃,自己也因此承担了相应的刑事责任。二是外出看病带来的人力、财力的成本压力问题。在押人员住院治疗必须按至少二比一的警力部署,进行24小时不间断警戒看护,这就要占用大量的警力。在押人员多属社会底层,本身经济状况不佳,再加上有的家属对在押人员持放任态度、对其不管不问,有时出现家属迟交、不交在押人员的治疗经费现象。而当财政部门未拨付该项费用时,就会造成治疗费用不能及时到位,影响救治的及时性。此时,这项治疗费的支付就成为了看守所的责任,这直接加重了看守所的财务负担。

   相对于在押人员病重需要治疗的经济压力,看守所在面对那些病危、死亡的在押人员时的工作压力更加巨大。看守所自立医疗机构由于在客观上隶属于看守所管理,所以在押人员及其家属主观上难以对其产生信赖。在看守所内设医疗缺少公信力的情况下,对于经所内医疗机构治疗或是送往医院后医治无效死亡的,会产生较大医患矛盾,而这是难以通过正常的医疗纠纷解决机制进行处理的。特别是在处理与死者家属关系这一问题上,看守所在不能做到有效沟通与释疑时,就要承担因家属起诉、上访而产生的死亡事件影响扩大化的责任。即使是在押人员的正常死亡,看守所也往往通过高价赔偿息事宁人。由此产生的无形的社会舆论压力、工作机制的质疑以及社会公信力的受损给看守所正常的工作秩序带来了消极影响。

   二、看守所医疗社会化的必要性

由上文可以看出,看守所自立医疗机构弊端丛生。针对这些问题,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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文章来源:《云南法学》,2014年第6期

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