戴钧良:关于近年来大中城市市区行政区划调整变更的研究

选择字号:   本文共阅读 3699 次 更新时间:2005-08-21 00:51:05

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戴钧良  

  

  一是有的地方行政区划调整的整体规划工作做得不够好,有的调整事项基本是“头痛医头,脚痛医脚”,没有从长远、从全局上去考虑某项行政区划调整。如有的市在调整规模过大的城郊市辖区时没有统筹考虑中心城区市辖区面积过小的问题,区划调整后有的中心城区的市辖区仍然只有几平方公里或十几平方公里的面积,这些市辖区的发展空间过小的问题仍然没有得到解决,准备过两年再次对市区行政区划进行调整。再如有的市三年搞两次行政区划调整,一会撤郊区,一会撤县,一会进行市辖区更名,这样或多或少地影响了当地社会的稳定。因此,今后行政区划调整一定要着眼全局,整体规划,通盘考虑全省大中小城市及各大中城市市辖区的科学设置,而不能“头痛医头,脚痛医脚”,调整方案要有前瞻性和全局性,使区划调整既能解决当前的突出矛盾,又能适应较长时期经济社会发展的需要。从各地调整事项比较看,上海、江苏、浙江、广东、广西等省(区)较好地做到了这一点。南京、无锡、温州、汕头、梅州、江门、南宁、柳州等大中城市的行政区划调整,不是简单地撤县(市)设区或撤并郊区,而是在撤县(市)设区或撤并郊区的同时对中心城区划分不合理的地方进行了调整,统筹整个市区地域重新划分各市辖区的范围,从而为各个市辖区提供了可供较长时期发展的空间,可以适应相当长时期经济社会发展的要求。从各地成功的经验看,有利于市区长远发展的比较好的市辖区结构模式是扇形放射式。过去很多城市市区设置多采用同心圆模式,即中心区、次中心区和郊区包围城区模式。实践证明这种模式不利于城市的长远规划和发展,也不利于各区之间的竞争。相对于同心圆模式而言,扇形放射模式更好,各市辖区既有中心城区,也有外围郊区,都有可以进一步向外发展的空间。

  二是市辖区调整没有具体标准,不利于精减市辖区数量,也不利于科学合理地设置市辖区。一般而言,各地上报申请调整市辖区的事项,绝大多数都是经过反复慎重研究的,都有其合理性。但横向比较起来,有的地方市辖区规模偏小。特别是由于改革开放前市辖区设置由各省(自治区)自行审批,导致有些中等城市的市辖区数量太多,一个几十万人口的城市设了几个市辖区,最多的设了十几个市辖区,平均一个市辖区只有几万人。由于没有市辖区设置标准,对历史上规模过小的市辖区进行撤并就没有过硬的法定依据,因而在审批各地上报的行政区划调整事项时,对原有规模过小的市辖区只得仍然按照市里的意见继续保留。因此,为了进一步规范市辖区的调整,科学合理地设置市辖区,有必要制定实施市辖区设置标准。

  三是在大城市市区行政区划调整中确有个别地方追求机构升格、干部升级的问题。一般而言,由于直辖市的市辖区相当于正地级建制,而所辖县大多数享受副地级待遇,因此撤县设区后,无论是机构的等级还是干部的职级都升了半格。副省级城市的市辖区一般享受副地级待遇,而所辖县则仍是正处级,县改区后机构和干部也会升半格。不过,目前无论是直辖市的县还是副省级市的县,大多已经机构高设、干部高配,特别是主要县领导与区领导可以平行交流。县改区后,机构升格和干部升级问题主要体现在县副职领导和各局委办机构及其干部身上。由于有这方面的利益驱动,在近年的直辖市和副省级市的撤县设区中,确实有个别可改可不改的县或城市化水平不高的县也改区了。

  四是少数大中城市把调整行政区划作为解决市县矛盾或大市与小市矛盾的主要措施甚至唯一措施,过于依赖通过行政区划调整来解决跨行政区的经济建设和市政建设中出现的问题,而没有从转变政府职能、改进管理方式以及调节工作关系等方面去努力,从而导致频繁调整行政区划的问题。如前文所述,调整行政区划是在现行行政体制下解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种不得已而为之的办法,但不是唯一办法,更不是全部办法。从行政体制创新的根本要求出发,解决跨行政区城市建设和管理中出现的矛盾和问题,更重要的是要转变政府管理职能,改进行政管理和公共服务的机制和方式,更多地运用经济手段和协商机制来调节市县矛盾,统筹城乡发展。

  

  四、需要进一步深入研究的几个重要问题

  

  今后十几年是中国城市化速度最快、规模最大的时期,大中城市市区的行政区划调整变更仍是行政区划工作的一个重点,如何科学合理地调整好大中城市市区行政区划是行政区划工作的一个重大课题,更是事关一个个大中城市经济社会发展全局的重大体制变更问题。国务院领导同志最近深刻指出,行政区划调整好了,是投入最少、见效最快的改革。在大中城市市区行政区划调整方面,当前特别需要进一步深入研究解决好以下几个热点问题。

  (一)如何对待县(县级市)改区的问题。县(市)改区是近几年行政区划调整变更的一个热点问题,总体上看改区后的效果是好的,但也存在一些问题,突出表现在两个方面,一是大面积农区戴上了市区的帽子,在一定程度上存在假性城市化问题;二是由于部分县改区后机构升格和干部升职,在一定程度上增加了财政负担。因此去年6月,国务院决定暂停一段时间的县(市)改区审批工作。应该说,这对于控制少数地方县(市)改区过多过乱的势头是有利的。但从一些要求县改区的地方实际情况看,有的大中城市市区面积确实过小,特别是市县同城的地方,城区没有进一步发展的空间,中心城市的经济社会发展受到了严重的束缚。如果将市区周边县(县级市)的地域划一部分给市区,市区面积自然就扩大了,但同时会带来两个问题:其一,某个县临近市区的地方一般都是“肥肉”,常常是全县经济发展水平最好的地方,一旦划给市区,县域经济将大大削弱,县的发展将会很困难;如果是市县同城,还有个县城搬迁问题,还得增加一笔财政开支;其二,从县里划出部分地域给市区后,市区的地域和人口都增加了,常常不得不要求增设新的市辖区,从而就会整建制地增加机构编制。所以在大中城市的市区行政区划调整模式中,与部分分割县的地域形式相比,整县改区还更有利一点。特别是地级市的县改区,县或县级市改区后既没有机构升格的问题,也没有干部升职的问题,改区前后都是县处级,而且一般而言,县的自主权比市辖区还要大,之所以要县改区,完全是为了中心城市发展的需要。所以对县(市)改区问题如何科学处理好,还需要进一步深入专题研究。

  (二)如何对待一市一区的问题。目前我国共有地级城市260个(不含副省级城市),其中95个城市只设一个市辖区。这种一市一区的模式一般是源于地改市。在地改市时为了不增加县级建制,同时也为了减少撤地设市工作的难度,就将原地区所在地的县级市(县)整建制改为一个市辖区。而这些县级市或县作为该地区的经济、行政中心,一般都规模较大,人口较多,特别是地改市后中心市区的人口增长加快,一个县级建制的市辖区管辖的人口上百万,面积上千平方公里,加上市辖区体制的局限性,管理起来确实难度很大。如四川遂宁市中区人口150万,面积1800多平方公里;安徽宿州埇桥区人口169万,面积2800平方公里。有关地方政府多次强烈要求将这些规模过大的市辖区一分为二,或分为两个市辖区,或分为一区一县。由于增加机构,这类行政区划调整属从严控制。长期下去对当地经济发展肯定是有不利影响的。但如果所有一市一区都一分为二,全国就要增加95个市辖区,这显然不符合精简机构的精神。所以,对一市一区问题还是应该分类指导,区别对待。具体如何操作,需要研究制定具体标准和措施。

  (三)开发区改成市辖区的问题。八十年代初期国家就开始设立各种各样的开发区、保税区、科技园区,其中国家级的就有150多个。这些机构本来只有经济职能,只管经济事务,但随着发展也有不少开发区管理机构逐步管了很多社会事务,省市政府逐步赋予其管理一定地域和人口的行政职能,开发区变成了准行政区,有的规模还相当大,不断要求改为行政区。但什么情况下该改,什么情况下不能改,目前没有明确标准,需要进一步研究。

  (四)市辖区调整中增加建制的问题。无论什么形式的城市行政区划调整都有可能出现增设建制的要求,因为城市人口增多了,规模扩大了,管理的任务自然就加重了,自然就要有相应的管理建制。但每增设一个行政区划建制就要增加一套机构,增加行政管理成本。因此近年来对增加建制的行政区划调整,采取了严格控制的政策,这是完全正确的。但是,是不是每一项行政区划调整都不能增加建制则值得研究。实际上三年来也增设了四个市辖区的建制,但总量没有增加,而且还有所减少,全国县级政区由1999年的2863个减少到去年底的2860个,这是在全国总人口增加了3000万情况下的成果,应该说是相当不容易的。今后,对待增设建制的行政区划调整,仍然应该继续坚持从严控制的原则。但贯彻这个原则要体现实事求是的精神,既要考虑机构臃肿、人浮于事的总体情况,又要从实际出发,考虑个别地方的实际困难,具体问题具体分析,做到有增有减、减多增少、总量平衡,不搞一刀切。同时,为了使确实需要增设的建制能够设立,还可以撤并一些规模过小的县级政区。另外,由于市辖区与县的职能任务不一样,市辖区的机构设置可以比现有模式更精简一些,人大、政协及有些局委办可否不设,力争做到市辖区的数量虽略有增加,但全市总编制增加不多。

  上述几个问题都与市辖区设置标准密切相关,因而我们应尽早制定实施这个标准,对设置市辖区的人口、面积、经济总量等提出具体要求,使市辖区的调整设置更为科学合理。同时,还要根据新形势下城市经济社会管理的新特点新要求,研究探索城市内部行政建制和行政管理体制创新的新思路,打破市→市辖区→街道办事处→居民委员会的传统模式,本着精简效能原则,根据不同规模城市的管理特点进行机构职能重组,减少市区管理层次。对此,笔者曾在拙著《中国市制》一书中进行过专题论述。

  

  (1)转引自《经济理论与经济管理》2002年第9期

  [2]参见公安部编《中华人民共和国全国分县市人口统计资料》

  

  作者为民政部区划地名司司长。原载《行政区划与地名》2003年第2期

  来源:http://www.xzqh.org/files/list.asp?id=84

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