吴木銮:香港廉政面临的挑战

选择字号:   本文共阅读 218 次 更新时间:2015-01-18 12:00:45

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吴木銮  

  

   香港回归中国之后,许多人(包括内地人)担忧香港的清廉程度是否会受到影响?一方面有更多的香港人在内地做生意,他们大多适应了内地官场和生意圈迎来送往的习惯,因此有可能将此做法带回香港;回归之后也有更多的内地人在香港经商或者进行其他活动,他们也可能沿用内地的做法「污染」香港的公共部门。另一方面,内地有一些腐败官员在香港进行洗钱活动。这个问题已历时较久。

   洗钱过程中涉及到许多不同的交易,要确保所有的环节顺利妥当,行贿受贿是有可能发生的。此外,回归之后,中港官员的交流也更加频繁。内地官员喜欢排场和应酬对香港的廉政也有影响。吃吃喝喝常讲究对等接待,香港官员在内地得到「优待」后也可能希望给访港的内地官员同等待遇,这样就涉及违规甚至腐败的现象。在更紧密的中港交往中,不论是公共还是私有部门的腐败风险程度均上升。

  

   酬酢风波令人担心

  

   前任廉政专员汤显明的酬酢风波更令人担心香港的官场被内地所污染。从目前公开的资讯来看,廉政公署一些酬酢开支超过规定的上限,而且有些酬酢支出还分单处理。此外,前任专员送给最高人民检察院时任检察长虎形花坑石摆设的价值不菲。更重要的是,时任检察长贾春旺的生肖属虎,而送礼者投其所好送了一件「特别」的虎形礼物。这与平素的机构之间互访互送的礼节性物品极为不同。

   在内地的官场,许多人利用官员的生日、子女婚宴等场合送上大礼,而美其名曰礼尚往来。在前任廉政专员的酬酢风波中,官场迎来送往的接待在高级酒店举行,而晚宴饮用大量的高档酒品;同时还投客人所好用公款送其贵重礼品,这些做法出现在香港,确实令人担心。

   不过,目前最权威的透明国际关于香港廉政情况(Corruption Perceptions Index)的资料表明,2013 年的分数是75 分(总分是100),在全球177 个国家和地区中排名15。从2002 年至2013 年的资料来看,香港清廉指数的分值有所变化,不过波动不大。最近一两年,每当清廉指数公布时,媒体就会报道称香港的廉政受到重大挑战。有两方面的因素,一是清廉指数是通过访问民众对当地廉政的感知,因此分值会受到当时的一些重要案件影响;前任廉政专员的案件当然会影响到香港清廉指数的分值。另一方面,有不少国家近年在廉政方面做得相当优秀,香港的清廉程度处于不进则退的位置;因此,人们的感受是香港的廉政面临一定的挑战。

   另一项指标是传统基金会(Heritage Foundation)的经济自由度指标(Index of Economic Freedom),香港均是排名全球第一。而其中的细项目有「远离贪污的自由」(Freedom from Corruption),分值愈高,清廉程度愈高。

   从这项指标来看,1995 年和1996 年,香港的清廉程度是最好的。而1997 年下降较多,之后指标逐步上升并呈平稳态势。而2014 年出现轻微下跌。目前的分值当然不如1995年,但与1997年相比却是好多了。而香港大学民意研究计划的廉洁程度评价也显示,1998 年的资料是比较糟糕的,反映出相对较高的腐败程度,而之后人们对廉洁程度的评价逐步上升。而2013年再度出现较大幅度的下跌。

  

   礼尚往来观念危险

  

   2013 年7 月,香港教育学院亚洲及政策研究学系莫家豪教授主持的香港青年对贪污的看法的意见调查显示,香港青年对香港廉政和反贪污的看法相对分化。有四成的年轻人对问责官员能否保持廉洁信心不足。从此项调研进行的时间来看,对香港反贪的不良观感也是受到前任廉政专员案件及其他较大的贪污案件的影响。

   从国际及香港本地对腐败感知的调查来看,从较长的时间段来看,香港的清廉程度是相当稳定的。一些重大的案件发生可能在短期内对廉政感知造成一定的影响。因此,香港的廉政是受到一定的挑战,不过,香港的清廉程度仍然是值得称赞。这也是香港保持其竞争力的法宝之一。

   这些资料分析并不是说香港的反贪污已经高枕无忧了。从前任廉政专员的案例来看,为何豪华酬酢会持续数年而没有得到纠正?为何北京的高官能获得「特别」的礼物?从笔者在深圳的一些调研表明,一些内地官员认为香港的官员现在知道如何接待内地客人,特别指出香港官员也开始喜欢喝高档白酒。用豪华酬酢来增进两地官员之间的友谊,而这些做法却给廉政带来负面影响。

   凡此种种,都是香港政府需要解答和认真反思的问题。香港政府对前任廉政专员案例的反应是,需要检讨公务酬酢、馈赠及外访规管制度。因此,今年部门之间送礼就是送年报等。而一些官员私下则有不同看法,认为香港官员送年报给对方,有些失礼。言下之意是,内地官员大多动用公款送好礼,而香港一方若没有送出相同规格的礼物,就是一种失礼。

   事实上,这种观念是维持廉政的重大障碍。腐败的经典定义就是通过运用公共权力来实现私人的利益。送礼等行为只要有可能让官员获得不当利益,就是腐败。

   因此,哪怕内地官员送茅台给香港官员,香港官员一是不可接收,更不可以使用公款礼尚往来的送对方与茅台等值的礼品。

   一些官员认为礼尚往来没有违规,这是错误的。所有的公务往来如果仅仅以「违了哪条规」来做为界限,那香港的廉政前景就堪忧。廉政应该是有自我约束(Self-enforcing)和自我强化功能。也就是在公务员的体系内,公务员应该自觉的抵制与廉政守则不符合的行为,而不是钻制度的空子。

   在香港讨论公务酬酢等议题时,内地政府最近也在治理公务应酬等问题。2012 年年底,中央政府推出「八项规定」,这些规定包括领导出行时要轻车简从,不安排宴请;政府机构要精简会议,领导也不出席剪彩、奠基活动;公务员要勤俭节约,领导人的住房和车辆配备要完全遵照既有的规定来处理。

  

   输出反贪经验可为

  

   许多研究内地廉政的学者一开始认为这些规定可能只会适用一段时间,待中央新领导人的热情已过,贪污、浪费、讲排场等问题又会重新出现。不过,笔者去年多次在内地调研表明,这次反腐的力度是比以往强了许多。在一些与廉政有关的执法上,领导人的决心似乎也是空前的。

   从公共行政角度来说,较为廉洁的香港受一个腐败情况较严重的政府所领导,这在公共治理中形成一个难题。在回归之后,许多人认为,香港的廉政所受的挑战应该是空前的。所谓上梁不正下梁歪,而下梁即使较正,也难顶上梁的压力。

   从过去十余年香港廉政的发展历程来看,香港的廉洁程度仍然是世界上首屈一指,因此香港的廉政公署、政府部门及民间的努力是值得肯定。不过,最近内地的反腐也给香港创造了一些机遇。香港的官员可以理直气壮的要求内地官员遵守廉洁规定,以免给双方带来麻烦。而从公共政策移植(policy transfer)的角度来看,在内地政府提倡廉政的今天,香港事实上可以抵制被污染的可能,也可以积极正面影响内地的腐败建设。

   根据最近内地退休官员透露的细节,广东省曾考虑仿效香港廉政公署建立相应的反贪机制。而事实上,香港廉洁的声誉不仅来自廉政公署的努力,也包括了民间社会的努力。因此,香港政府及民间社会均可在输出反贪经验方面大有作为。

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