高铭暄、孙晓:论国家政治决策与刑法的变革

选择字号:   本文共阅读 192 次 更新时间:2015-01-13 23:07:27

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高铭暄 (进入专栏)   孙晓  

   【摘要】国家政治决策和刑法的变革问题是一个既关涉政治,又关涉法律,特别是刑法的问题;是一个既宏观又微观的问题。深入考察国家政治决策和刑法变革关系发展的历史,认真分析现实中两者关系存在的问题,展望未来两者关系发展之趋势,以求裨益于我国政治之发展和刑法的进步,是一件非常有意义的事情。

   【关键词】国家政治;决策;刑法

  

   一、历史回顾:国家政治决策与刑法变革关系之曲折历程

   新中国成立前夕,中共中央于1949年2月22日发布了《关于废除国民党的六法全书和确定解放区司法原则的指示》,指出:“国民党的六法全书应该废除。人民的司法工作,不能再以国民党的六法全书为依据,而应该以人民的新的法律作依据。”从此,新中国的刑法变革便开始了它曲折的历程。

   (一)建国初期(1949 - 1956年) :国家的一些政治决策转化为刑法

   1949年10月1日,中华人民共和国宣布成立,标志着中国的政权建设和法制建设进入了一个新的历史时期。新中国建立后,最初几年的主要任务,是有步骤地为实现从新民主主义到社会主义的转变而创造条件,没收官僚资本的企业并把它改造成为社会主义国营企业,统一财政,稳定物价,迅速恢复和发展国民经济,完成新解放地区的土地改革,镇压反革命活动,开展反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动,以及打退资产阶级进攻的反行贿、反偷税漏税、反盗窃国家资财、反偷工减料、反盗窃国家经济情报的“五反”运动。[1]这些政治运动和政治决策,催生了一批单行刑法和一些附属刑法规范。运用这些刑法武器,有效地保证并推动了各项政治运动的开展和政治决策的贯彻实施。

   在镇压反革命活动中,中央人民政府政务院、最高人民法院于1950年7月23日联合发布了《关于镇压反革命活动的指示》,对镇压反革命的基本方针、反革命犯罪及其处罚作出了规定。[2]这是建国初期处理反革命案件的主要法律根据。1951年2月20日中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国惩治反革命条例》,该条例全文共有21条,对反革命罪的基本概念、具体罪名、相应的刑罚、从宽处理的情节、数罪并罚的原则、溯及既往原则以及类推制度等作了规定。

   为了在全国范围内完成土地改革的任务,防止不法地主的破坏活动,为给惩治不法地主的犯罪活动提供量刑的规格和标准,新中国成立前后,实行土地改革的各大行政区的军政委员会先后颁发了惩治不法地主的单行条例,各地人民法庭依照这些规定,审理了一批破坏土地改革的不法地主案件,有力地保障了土地改革的顺利实施。

   在“三反”运动中,为惩治贪污分子提供法律依据,中央人民政府委员会于1952年4月21日公布施行了《中华人民共和国惩治贪污条例》,对贪污罪的概念、惩治贪污犯罪的政策原则、刑罚、法定情节等作了规定。[3]

   1956年11 月16日,为了给残余的反革命分子悔罪自新的机会,进一步孤立和肃清残余的反革命分子,动员一切可能动员的力量参加社会主义建设,全国人大常委会颁布了《关于宽大处理和安置城市残余反革命分子的决定》; [4]同日,全国人大常委会还公布了《关于对反革命分子的管制一律由人民法院判决的决定》,该决定对管制的判决和执行作了统一规定。[5] 除此之外,我国还颁布了其他包含刑事罚则的非刑事法律, 例如,《消防监督条例》、《爆炸物品管理规则》和《中华人民共和国国境卫生检疫条例》等。[6]

   总体而言,这一时期,国家的政治决策推动了刑法立法和刑法变革,而刑法立法与刑法变革保障了国家政治决策的顺利贯彻实施,国家的政治决策和刑法变革之间基本上处于良性的互动关系之中。

   (二) 1957 - 1977年:国家政治决策代替刑法变革

   自1958年以后,刑法立法和刑法变革受到了削弱,除了几个特赦令外,没有颁布单行刑法,即使在颁布的非刑事法律中,也极少包含刑法规范。

   1966年以后,文化大革命的疾风骤雨,使中国的法制建设遭受了灭顶之灾。一时间,非法拘禁,私刑泛滥,林彪、江青反革命集团的倒行逆施,制造了大量的冤假错案。文化大革命结束以后,由于党中央高层的个别领导人坚持错误的路线方针,因此,在一段时间里,中国社会主义道路何去何从,尚处于困惑阶段。在这一阶段,国家立法机关没有颁布单行刑法规范, [7]刑法的变革无从谈起。

   卢建平教授从政策与刑法关系的角度对这一时期进行了回顾,认为由于当时我们党对法律、法治的认识局限和制度缺陷,建国初期那种“通过法律的统治”的努力很快就直接被党的政策甚或个人的命令所取代,从而走上了“通过政策的统治”或“通过运动的统治”之路。[8] 我们认为,这一判断是实事求是的。具体到国家政治决策和刑法变革的关系这一问题,可以认为,这一时期,国家的政治决策不再通过法律,包括刑法的变革去实施,而是本身代替了法律,可以想见,失去了法律的保障,国家的政治决策是难以得到正确的贯彻实施的。

   总体而言,这一时期,国家政治决策和刑法变革处于一种不正常的关系之中。受左倾思想的干扰,国家的一些政治决策不能顺应时代的潮流,而国家的政治决策的贯彻实施更是撤去了法律(包括刑法)这一有力的屏障。国家和民族的灾难成为必然。历史的教训是深刻的。

   (三) 1978年至今:国家政治决策与刑法变革良性关系的逐步回归

   1978年12月,中国共产党召开了具有历史意义的十一届三中全会,会议明确指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”[9]三中全会的精神,对于刑法变革无疑是极重要的指导和强有力的推动。1979年7月1日新中国第一部《刑法》获得五届全国人大二次会议的一致通过,中国1979年《刑法》宣告诞生。这也是中华人民共和国成立近三十年第一次有了《刑法》。这不仅是新中国刑法史上的里程碑,同样也是新中国国家政治决策与刑法变革关系史的里程碑。从整体上说,1979年《刑法》确是一部保护人民、惩罚犯罪、维护社会秩序、保障改革开放和现代化建设的有力武器。但是,由于受当时历史条件和立法经验的限制,这部《刑法》不论在体系结构、规范内容还是在立法技术上,都还存在一些缺陷。为此,自1981年至1997年新《刑法》通过前,全国人大常委会先后通过了24部单行刑法,并在107部非刑事法律中设置附属刑法规范,对1979年《刑法》做了多方面的修正完善,直至更为完善的1997 年《刑法》的通过实施。

   然而,国家政治决策与刑法变革的关系在此后的发展并不是一帆风顺的。特别是在“严打”期间,违背法律精神,强行推行政治决策的现象并不罕见。

   进入21世纪以后,依法治国、执法为民、以人为本的呼声日益高涨,法治文明不断发展,贯彻落实科学发展观,构建和谐社会成为时代的主旋律。2004年9月,中共十六届四中全会第一次把建设“和谐社会”放到与经济建设、政治建设和文化建设同等突出的位置,构建“和谐社会”已成为执政党社会建设的新理念,也成为在转型时期整合社会各种矛盾的新思路。[10]这些顺应时代潮流的国家政治决策,必将对刑法的变革,对国家政治决策与刑法变革之良性互动关系起到极大的推动作用。

   总体而言,这一时期,尽管有过曲折,但国家政治决策与刑法变革的良性互动关系逐步回复和确立,国家日益昌盛,刑事法治日益发展。

   回顾新中国国家政治决策与刑法变革关系之曲折历程,笔者感触良多。历史的经验告诉我们:国家的政治决策是国家顺应时代发展而作出的国家发展的宏观战略决策,它必然推动包括刑法在内的一系列方面的变革。政治决策是否顺应了时代的发展,政治决策是否良好,对刑法的变革至关重要;而政治决策是否依法(包括通过刑法变革)而推动,也即国家政治决策是否在宪法和法律的框架下去贯彻实施,是国家政治决策能否顺利贯彻实施的关键所在。

  

   二、现实分析:国家政治决策与刑法变革之关系中的问题

   (一)国家政治决策的科学化、民主化需进一步加强

   正确的国家政治决策是国家沿着正确方向发展的基础,也是刑法变革的前提。党的十六大报告全面阐述了政治建设和政治体制改革的主要任务,提出要改革和完善决策机制,提出:“正确决策是各项工作成功的重要前提”,必须积极“推进决策科学化民主化”。各级决策机关要通过建立一系列制度规范来保证科学决策,“防止决策的随意性”。而正确的政治决策离不开决策的科学化、民主化。我们的国家政治决策的科学化、民主化已经取得了巨大的进步,但与时代的发展和要求之间还存在着差距。现实中还存在着一些非民主、非科学的决策。有的地方和部门的个别领导们的“拍脑瓜”决策,由于缺乏民主基础和科学依据,有时尽管出发点是好的,但是,由于它背离人民长远利益和违反科学规律,由于它的随意性和盲目性,在经济上造成了无法挽回的损失,在政治上给党的形象抹黑,直接动摇党的威望和群众的信赖。[11]为此,须进一步加强国家政治决策的科学化、民主化,以构筑刑法变革的稳固前提。

   (二)刑法立法和刑事司法尚需进一步完善和改进

   正确的国家政治决策推动下的刑法变革,应该在相对完善的刑法立法和刑事司法的基础上展开。而目前的刑法立法和司法中还存在许多问题。就“刑法”立法而言,刑法的基本原则还未得到深入的贯彻,有部分条文的设计并不符合罪刑法定原则的要求,而这极大地妨碍了罪刑法定原则在司法实践中的落实,甚至蕴含着从根本上动摇罪刑法定原则的危险。如某些犯罪具体构成要件的设计存在着结构性缺损,从而在现行《刑法》中留下了无法妥当处理的“规范真空地带”,例如现行《刑法》仅仅把劫持航空器或者汽车的行为作为犯罪加以规定,而对实践中可能出现的劫持火车的行为却没有规定;罪名还未立法化;犯罪圈的划定还不尽合理;某些犯罪法定刑的配置缺乏合理性;现行《刑法》在相当一部分具体犯罪罪状特征的描述上,存在着用语模糊不清的缺陷;刑罚之明确性方面也有许多不足。一些具体的制度,如单位犯罪制度(如国家机关作为单位犯罪主体的问题) 、未成年人犯罪特殊处遇制度、正当行为制度尚需完善,还有刑种和刑罚结构的调整完善问题、死刑条款过多的问题、保安处分制度之建构问题, [12]等等。这些问题需要我们在以后的刑法立法工作中研究解决。

   刑事司法中也存在诸多问题,如刑事司法不公正而引起当事人不满、不服,甚至引起群体性事件;违反现代刑事司法文明的刑讯逼供、轻信口供等现象还大量存在。这些现象,严重阻碍了现代刑事司法的文明进步,也动摇了刑法进一步变革的基础。

   (三)国家政治决策推动刑法变革的主动性需进一步增强

   从根本上讲,刑法的变革离不开国家政治决策的推动。在推动刑法变革方面,国家政治决策的推动力有着广阔的发挥空间。国家应通过政治决策而积极地、主动地推动刑法的变革。比如,在签署、批准国际公约之后,如何在国内刑法立法方面加以体现;又比如,在死刑的严格限制和部分废止方面,赦免制度的构建等等方面,都有大量工作可做。国家政治领导人的审时度势、果敢、睿智,将在政治决策推动刑法的变革中起到至关重要的作用。

  

三、未来展望:国家政治决策与刑法变革之良性互动 (点击此处阅读下一页)

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