熊建明:论中央与地方权力的统合与分置

——从单一制含义正误之思辨切入
选择字号:   本文共阅读 443 次 更新时间:2015-01-12 23:13:46

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熊建明  
尤其是第89条。实际上地方政府受到中央政府最大层面的领导与限制,绝大多数都体现在中央国家行政机关对地方国家行政机关,尤其是省级国家地方行政机关的控制,且都包含在第89条中。需要说明的是,所谓领导或控制,在实际中大都体现为管理。因此在本文意义范围内,管理与领导、控制、约束或制约是同义词。

   规定国务院权限的宪法条款,主要有第89条,它是对国务院整体权限的规范,还有第90条和第91条,前者是对国务院部门就全国行业性行政管理的职责与权限的规范,是条块分割中条之范畴;后者则是对审计署工作的专门规定。限于篇幅,笔者只对第89条予以讨论。

   第89条所定权限可分为两大类,一是明示权限,即前17项,二是未明示权限,即第18项,本文只讨论前17项。此类明示权限又可分为三类,一类是针对部门的管理,如第2项、第13项、第3项前半段等;二是对中央或全局的管理,如第1项、第2项、第3项后半段、第4项至第12项、第17项等;三是专门针对地方的管理,如第14项至第16项等。面对第89条中有关地方政府可以行使权力的事项,第107条作了统一的简略性规定,它涉及到第89条第5项至第8项、第11项、第12项、第17项。

   面对这些事项,省级及以下各级地方人民政府可以优先运用其行政区划所赋予的法定权力来达成执政目标;当然在施政过程中,无疑要遵守来自中央政府的命令与指示,逞论法律、行政法规等规范性文件,但先于中央人民政府行使其权力则没有问题。甚至再极端一点说,就是中央政府的权威有且只能透过地方政府的施政行为与途径才能伸向广大中国城乡各个角落的各个层面。总之,第89条与第107条是中央行政机构与地方行政机构权力享有与行使所涉事项的宪法规范。从这两个条款中,无论怎么解读,都解读不出来地方行政权力机关所行使的权力是来自中央政府的授权或委任。

   第99条规定地方各级人民代表大会的独立权限,与中央权限没有任何关联,即使有“依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”等用词,也不意味着此法律只是针对地方政府有效,而是一体适用于包含国家中央政府机关在内的所有机构。同时该条第2款规定,县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济与社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。第103条规定县级以上地方各级人大常委会对本级人民代表大会负责并报告工作,第104条规定了县级以上地方各级人大常委会的重大职权。第105条规定地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关,而第96条则认定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

   总之,没有哪一个宪法条文明文规定说,地方各级国家权力机关或地方各级国家行政机关是中央国家权力机关或中央国家行政机关的工作或派出机关,要求它们对中央负责并报告工作。[29]同时宪法中有关地方各级国家机关的权力与职责的条款比比皆是,何以现在的宪法教材及著述却硬要无视这些常见且意义也不深刻复杂难懂的宪法条款,说什么单一制下地方政府的权力,不像中央政府权力那样规定在宪法里,而是规定在法律或命令中?

   有关单一制含义正误之思辨已经全部完毕,现在对全文予以总结。

  

  

   经验证,引言部分单一制的通说之错误性已经昭然若揭,无须笔者进一步归纳整理。但驳斥了单一制的种种不实之论并非本文写作的目的。需要讨论的是,单一制、联邦制各自特征及其分类的学术意义何在,它们是在什么背景下出现。毫无疑问,它们都与国家权力有关,但与国家哪个层面的权力更为紧密,就需要探究。一般情形,国家权力大都与主权有关,那么问题就转化为它们与哪些主权内涵联系更为密切。笔者先从主权着手。

   在国际法里,认定一个地域性政治实体是否为一个国家,大体上有组成国家的要素判断标准,一般而言它有四项,其中与本文主题有关的有两个,一是政府,它是指国家的组织特征,是执行国家职能的工具或机构,它代表国家对外进行交往,对内实行管辖;二是主权,它是指一个国家独立自主地处理对内、对外事务的最高权力。[30]只要具备这些要素,就可认定为该地域性政治实体就是一个国家。而主权一般由代表国家的政府享有并行使。

   主权与政府间关系,既是国际法要处理的棘手问题,也是宪法必需面对的基础性问题。对国家而言,主权的含义有内外两种。在国际社会中,它是国际法主体或人格者的含义,其意义是国家为具有主权的国际法主体者,它是一个不从属于其它国家,以自己的名义及其行为承担国际法义务,享受国际法权利与权力的法律主体,其独立于其它国家及国际组织,并具有与它们相同的国际法律地位,这就是其主权在国际法世界中的主要表现。[31]因此不管是联邦制国家,抑或是单一制国家,只要它对外是一独立国家,那么其主权法律属性就表现出来了,即所谓对外的最高权力,且此对外之最高权力之任何内容都与国家的组成部分没有任何联系,它有且只属于对外代表国家整体的中央(名称可以有多种叫法)国家机构。在本文语境中,单一制也罢,联邦制也罢,它们都与国家主权的对外代表性及独立性无关。它们主要或者说完全集中于一国之内,国家权力的分置与统合。这表明它们与主权的对内属性有关。

   国家主权的对内属性尽管也是最高地位,但此最高与其对外之最高及独立截然不同。此不同表现在三个方面,一是在一国领土之内,只有一个管理或治理境内社会全部要素的政府实体,即不能存在两个及以上的全国性政府;二是此全国性政府的权力主要表现为治权,即管理、控制、调整国家境内一切社会或需要国家出面的事务;三是组成全国性政府的地方政治单元体,其区域内的社会治理及政治运作必须受此全国性政府的主要影响之同时,其仅仅及于本区域内的地方政治及社会治理权限也是可以存在的。也就是说国家对内表现为治理权的主权性最高地位,并非唯一地通过此主权仅由一类,甚至于仅仅一个政府机构专断性行使这一途径来显示。即主权的国内最高并不等同于享有并行使主权的机构之唯一或排它,它是可以由若干类政府属下的若干个政府机构来共同或分别拥有并行使的。

   组成全国性政府的地域单元政治实体,可以成为此主权部分权限的享有及行使主体,由其代表机构即区域性地方政府实际运用之;且其行使的权力与全国性政府权力的关系,或者由国家宪法确定,或者由全国性政府单方面界定,或者由此区域成为全国性政府之下的组成单元前的状态来决定,或者三种情形兼而有之。无论此全国性政权多么强悍或集权(指管辖范围与其权力力度),都必须承认各个组成国家的区域性政权存在的必要性及它们享有国家权力的合理性。因此主权的国内属性不可能是排它性独占,而只能是与各个区域性组成单元的地方政治权力间的形式或实质性共有。

   所谓形式性共有,是指名义上(宪法条文明示)规定所有国家权力都且仅由全国性政府享有。该政府享有全部权力后,依其政府意志授权或委任给组成国家各个地域性的政治单元,让它们实际行使本区域内的国家权力。这种共有是地方上无权力主体的地位、名分或资格,但实际行使着实质而有效的国家权力,因而还是实质性的共有,只是没有名义上与全国性政权共有的法律属性。

   所谓实质性共有,就是先在国家宪法层面,对所有国家事务或需要国家管理或介入的各种事务进行确认并分类;凡属只能由全国性政府权力机构专有并行使的,则无条件划归全国性政府;凡将其归于由代表各个国家组成要素的地域政治单元实体之政府职权内,若更为合适的事项,则专属于这些政府,全国性政府无须介入并过问;凡属需要两类政府共管的事项,则确定管理顺序,即由哪一方先行介入,然后再依具体情形确定。这是基于宪法性分权而针对不同事项采用前述不同的管理控制方式,而分类的权力则划归全国性政权中专门性机构(如法院)。这种共有是名符其实的共有。

   厘清主权之国内属性最高的含义后,回归到本文主题。国家事务即使不是总是,但也经常是分散性地发生或出现在其领土范围内的各个地域上,其影响所及,同样即使不是总是,但也经常是首先表现为区域范围,最后经过某种途径或方式才变得具有全国性影响。地域性政治实体会运作权力,以对此影响作出某种回应,如果在其权力范围内,那么其因应就可能是终局性的;如果不在范围内,但因为影响首先涉及到它,它也会给予适当的应变举措,因为事项或事件就发生在它那块“地盘”上,它们要求权力实体迅速采取行动,而不是报告、等待、观望。[32]是事件或事项发生地政治实体所固有的权力,[33]而不是远在其外的最高权力的触角会最先接触到它们。无论将此权力划归地方政治单元实体,还是配给国家整体,都需要此权力出面并予以积极行动以应对或处置。因为“县官不如现管”,这个“县官”是指远在事件中心之外但权力等级很高的权力机构,这个“现”有两种含义,一是事项正在发生或刚刚发生,急待处理,二是相比前面那种最高等级的最大权力,某种最小或并非最小只是比最高等级的权力相对稍小,但若出手并运用得当,则可能最为管用的权力就在现场或其附近,这个“管”就是权力与事项或事件建立某种联系,且在所有可能的同类联系中,它是最为迅捷且直接的,姑且不论效果好坏。

   必须在上述权力的背景下来看待单一制与联邦制的存在及其分类标准。

   所谓单一制就是说,在一国境内的国家权力,隶属于全国性政府的那部分权力居于主导地位,可以吸纳、取消代表各个组成国家地域政治单元实体政府所握有的那部分国家权力,它们相对于全国性政府据有的权力,处于从属地位,并随时可以依该政府意志增减,而作为相对方,它们是无权也不能对此增减提出任何异议的;即单一制是要描述这样的国家权力配置模式,可称为主导—依附型国家权力结构。

   所谓联邦制就是说,在一国境内的国家权力,依据产生国家的宪法,需要在代表全国性政权的一个政府,与代表组成国家最大的地域性政治单元实体的多个政府之间进行法定分配,分配的方式既有专属于一个全国性政府的权力,及专属于多个地域性政府的权力,还有两类政府共享的权力,这三类权力通过宪法明文的方式列出,未穷尽列举的剩余权力或者归于代表全国性政权的政府,或者依地域属性,分别归于代表各个地方政治单元实体的政府,各类政府间就权力的归属与行使若发生冲突,则一律由依据宪法设立代表国家整体的专门机构(多表现为法院)来裁判。即联邦制是要描述这样的国家权力配置模式,可称为并列—专属型国家权力结构。

   而不论单一制国家,还是联邦制国家,其代表国家在国际社会中的外交权力则无条件地划归代表国家政体的全国性政权:中央或联邦政府机构。

   笔者在定义单一制时,并未借助宪法等规范性法律文件,径直由权力间的结构关系予以确认,而在定义联邦制时,不得不依赖一个各方都同意的书面法律文件,即宪法来敲定各方的政府权力内涵与限度。这可能不仅意味着,单一制国家的制宪权力与联邦制国家的有所不同,同时还表明,在联邦制下,各组成联邦的地域政治单元实体的权力是先于联邦权力而存在的;[34]而单一制下各个最大的地域政治单元实体,其权力可能是由确立单一制国家成立的政治力量所确定或赋予的,但同样必须体现在宪法之中。因此联邦制与单一制的区别或分类标准,只能是对一国之境内政府之间权力统合与分置的原则、程度、程序、方法、价值判断等,极其有限、极端片面的表述。权力分立或分离或分工才是两制产生的重要或者唯一的原因,即它是用来帮助人们认知一国境内权力分置与统合之结构及状态的。

但是这种有限与片面并不等于切中要害式的深刻,能够触及到对象的本质;相反其认知视角与水平极为粗糙,甚至低劣。因为它只将国家权力作了一次划归,即或者中央,[35]或者地方,而没有对地方的权力组成与分布进行细究。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法治研究》2013年第10期

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