熊建明:论中央与地方权力的统合与分置

——从单一制含义正误之思辨切入
选择字号:   本文共阅读 443 次 更新时间:2015-01-12 23:13:46

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熊建明  
行使其民主权力—这种民主权力体现了两个特色,一个是地域性,另一个是国民身份的主体性,公民作为国家主人,与官员及所供职的机构为人民公仆的涵义即由此而来。

   在直选阶段,遵循选民选代表的原则,选出选区内合格的体现多数民意的人民代表,由他们组成本级(参见《宪法》第97条第1款的后半段)的人民代表大会。本级人民代表大会开会行使本级政府的国家权力。它在选举出本级权力机构的同时—代表选任官员的宪法性实践就表明权力的产生过程—再选举出代表本级地域(多与行政区划相同)出席上级行政区划的人民代表大会的代表(但乡、民族乡、镇人民代表大会除外),此阶段就是代表选举代表的原则在发挥作用,层层递进,直至选举出全国人民代表,由他们组成全国人民代表大会。再由全国人民代表大会产生各类中央机构。除全国人民代表大会外,它们也都是不同性质的最高国家权力机构。用一句既简洁又形象的话语表述就是,公民变成选民,选民直选代表,代表开会选官员,代表选上级代表。

   将此段话语用图形表示如下:

   说明:1.乡是指乡、镇和民族乡;2.县指县、自治县、县级市、市辖区;3.市指较大市或设区的市(还指现已少见但可能仍存在的地区行署)、自治州;4.省指省、直辖市、自治区(特别行政区及解放军方面的情形本图忽略);5.箭头所指代表的顺序就是《宪法》第111条至第57条的倒序。

   因此,笔者认定地方各级人民代表大会作为全国人民代表大会的母机构,是有宪法和法律依据的。按《宪法》条款顺序来讨论,首先的依据就是第2条第1款,居住在全国各地的人民不可能一下子就将权力递送给全国人民代表大会,这至少在技术层面上难以做到,即使直选亦是如此。接着是第3条第2款,两类人民代表大会都是由人民经由民主方式产生,那么首先只能产生低等级的人民代表大会机关。第34条表明公民享有选举权,民主的表现形式就确定下来了。

   第59条规定了全国人民代表大会代表产生的地域单元是省级和特别行政区,这是最为主要的选区—也正是它们组成中国最基本的也是标准的地域单元;即它们是地方政府中权力最大的政府,还是组成国家整体的标准的也是最大的政治单元。它们是具有宪法意义的国家结构组成单元,也是全国人民代表大会的代表产生的地域单元。除此之外,还有三项特别补充,一是解放军作为单独的选区产生人民代表,二是55个少数民族都必须得有全国人大代表,三是特别行政区作为全国人民代表大会代表产生的地域单元;当然还有台湾地区的全国人大代表这一特殊问题,尽管《宪法》未明确提及。[25]

   第97条第1款虽未明说全国人大代表由省级人民代表大会选出,但结合第59条,应该可以推断出来,且此推断尚在宪法文本当然的文义范围内。同时省级及其以下的人民代表则由下一级人民代表大会选举出来,即代表选代表;而县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表则由选民直接选举,即选民选代表。事实上《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第2条则明文规定“全国人民代表大会的代表由下一级人民代表大会选举”。

   因此,说地方政府的权力来源于中央政府是完全错误的。因为县级以上(含县级)的人民代表大会同时在做两件事情,一是选举本级政府的其它权力机构,同时就将治理本级政府所辖地域的权力交给了它们,二是选举代表本级地域出席上一级人民代表大会的代表,同时也通过他们将上一级政府治理本级政府所辖区域的权力交给了同一上级人民代表大会—事实上,对上一级人民代表大会而言,其下辖的各级政府所治理的地域本身就是其法定辖区的组成部分,因而虽不能完全说是权力由下递交上来,但设立此上一级人民代表大会这一基础权力机构,则必须首先有赖于下级人民代表大会的产生。

   同样,在《宪法》文本里也能够找到中央政府权力对地方政府权力的领导与约束,或控制与监督;但这种约束与控制不等于授权或委任则属毫无疑义。最为明显的就是第3条第4款。原则上讲,地方政府所行使的每一项权力都在中央政府权力的监督或控制之下,但无论怎么解读此款语义,都解读不出它包含着中央政府对地方政府的授权或委任这样的意义。它唯一清晰的含义就是在两类权力主体间存在着一个权力主体对另一类权力主体的领导关系,而在领导之前,两者都已经各自从其辖区和国家领土范围内的人民那里领有了国家权力。至于这领导的含义如何解读,那是另一回事。

   同时目前主流教科书及论著都认为,中央与地方政府权力的分设不是在宪法语境里出现,而是另行通过法律或中央政府的命令予以明晰的,但这种说法同样是严重错误的。

  

  

   首先,上述第一部分中所有中央政府国家机构与地方政府国家机构的权力分置,都已经在《宪法》文本中找到了明确且具体的依据,因而就足以证明主流理论的错误。

   其次,《宪法》第62条第11项规定了全国人民代表大会有权批准省、自治区、直辖市的建置,这表明它无权取消现有的这三类地域单元设置,因为你(阅读者)无法从“批准建置”的理解中读出取消现有建置的含义,至于能否新设也值得讨论。此项体现了全国人民代表大会作为最高国家权力机构对地方政府的权力,但此权力并不能消灭地方政府享有及行使国家权力的主体资格。

   《宪法》第67条第8项、第12项、第19项和第20项规定了全国人大常委会对地方政府的职权。

   先讨论第8项规则,它与第5条(宪法至高无上及法制统一与尊严条款,类似于《美国宪法》第6条)有关。全国人大常委会可以藉此条文撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的,同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议,体现了对地方政府立法权力的制约。但它有个重大的理论与实践问题需要明确,就是它撤销与行政法规相抵触的地方性法规与决议的启动机制,是在充分尊重地方政府权力的基础上展开的。

   首先行政法规制定的权力来源有两个,一是国务院固有的权限,即《宪法》第89条第1项所指出的“根据宪法和法律,制定行政法规”,二是根据《立法法》第9条享有的授权权限,即“本法第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度的除外”。

   《立法法》第56条第2款对此有详尽规定;该条第1款是国务院固有的行政法规之立法权限,它主要是为执行法律和履行《宪法》第89条职责所享有的权力,因此可以认定国务院制定行政法规的权力来源,一个是宪法来源,一个是立法机构的法律授权来源。《宪法》第67条第8项对与行政法规相抵触的地方性法规与决议的撤销权力,其撤销范围是指与国务院固有权限相冲突部分,还是仅指授权立法部分,抑或是两者均包含在内,需要进一步探讨;笔者认为如果是授权立法部分,则全国人大常委会不仅仅只是接受备案(参见《立法法》第90、91两条)这么简单,必须得有主动审查的法定义务。

   尽管《宪法》未明文规定国务院行政法规的效力等级高于地方性法规,尤其是未在国务院权限的视角下或范畴内作此规定,但第99条第1款前半段在明确地方各级人民代表大会的职权时,规定它们在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守与执行;这就明示地表达了国务院作为国家最高行政机构,其权限与权威高于地方最高权力机构及以下国家机构。同时在第100条确认省、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人大常委会备案。因此结合《宪法》第89条、第99条和第100条,可以断定,省级人民代表大会及其常务委员会有遵守行政法规的宪法和法律义务(《立法法》第79条第2款则明文规定行政法规效力高于地方性法规)。

   但国务院不仅没有直接以自己的名义要求省级国家权力机构及其常设机关遵守行政法规的职能,而且即使发觉存在着地方性法规违反行政法规的现象,也不能径直针对违反者施加纠正的命令,即国务院没有直接领导或监督下一级地方国家权力机关及其代表机构的权力;地方性法规违反行政法规的情况,必须通过全国人大常委会才能得到纠正。不过第67条第8项除了地方性法规外,还有地方性决议,但到了第100条和《立法法》中,则没有决议了,而第99条第1款则还有决议的规定;这就意味着决议不需要到全国人大常委会和国务院处备案,那么一旦真的出现决议违反行政法规,如何处理就是一个兼具实践与理论的问题;同时决议的内容与形式是什么,为什么将决议漏掉了需要认真研判。[26]

   如果国务院认定有地方性法规违反行政法规,那么纠正的程序可从《立法法》第五章得知。《立法法》第89条规定行政法规公布后要同时报全国人大常委会备案,而地方性法规则还要报国务院备案。经审查,国务院认为此地方性法规与行政法规有冲突,则应当书面报告全国人大常委会并提出审查申请,即国务院需要对报备的地方性法规予以积极审查,因为地方国家权力机关既已报备上来,就意味着它不认为其制定的地方性法规与行政法规相违背;当然除了国务院积极审查外,还有《立法法》第90条第2款所指明的团体、机关、组织和个人也可能提出申请。接到申请后,全国人大常委会应送交专门委员会进行研究,制定机关应该专门就此说明意见。从整个审查并撤销程序来看,即使中央国家权力机关有权审查并撤销地方性法规,也是十分慎重并且极其尊重地方政府权力的(参见《立法法》第90、91两条)。

   第67条后面三项则是全国人大常委会对地方政府独有的权力。第12项是任免省级(含自治区)检察长的权力,其实确定省级检察长的权力应该是地方人大(参见第101条第2款规定)与全国人大常委会共享的权力,因为只有地方人大通过选举确定拟任人选,并依法定程序报批至全国人大常委会后,全国人大常委会才能作出最终的任免决定。第19项权力虽为全国人大常委会独有,不过行使频率不会太高,因为这种动员的情形毕竟极其少见。第20项同样如此。因此全国人大常委会对省级地方权力机构的领导或制约权力虽有明文规定,但实际启动的契机则比较少见,且项目也不多。这表明除了宪法、法律和行政法规对它们有约束外,省级地方性立法权限至少在宪法文本上受到的拘束与限制并不多。[27]这些条文的存在及理解,充分说明了其权力不仅无须源自中央授权或委任,而且也是由宪法明文赋予的,同时受到的宪法性约束也相对不多,其自主行动空间是很大的。

   这种自主行动空间不仅存在而且极其广阔。它不仅体现在《宪法》第99条、第100条、第101条、第104条等条文中,还可以从地方政府的实践中展露出来,如每年总是省级地方人大先召开会议,然后才是全国人大召开会议。大量有关省级地方的社会与政府事务都是由地方政府决定的;如2011年国民经济发展指标,中央确定GDP的增长为7%,但同时有相当多的省、自治区、直辖市同类指标的确定都超过了中央所定的7%。大概只有两个地方与中央齐平或同步。[28]甚至重大如十二五规划,也是地方上的规划先得到地方国家权力机构的批准后(当然,在非法定程序上,是否预先得到了其上级机关的批准或认可,则虽与本文主题有关,但并不损害主题的论证与阐述),中央制定的才出台并在随后召开的全国人大会议上得到批准。当然在它批准这个规划之前,中共作为执政党提前以党内文件的规范形式批准并公布了这个规划,地方政府都是根据这份文件来制定其十二五规划的。而它们所做的这些事不仅不是中央政府的授权与委任,相反还是中央政府在正式作出决定前要求它们必须先做的事项。

《宪法》第三章第三节国务院的权力则是体现中央政府对地方政府权力领导、监督、制约的主要所在,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法治研究》2013年第10期

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