熊建明:论中央与地方权力的统合与分置

——从单一制含义正误之思辨切入
选择字号:   本文共阅读 443 次 更新时间:2015-01-12 23:13:46

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熊建明  
不受其权力受中央政府权力领导、指导或限制这种权力结构的影响。这应该是《宪法》文本含义的基本范畴。

   因此,地方政府的权力会受到中央政府的权力的影响,这种影响既有形式上的,更有实质性的,但地方政府权力及其来源与中央政府没有实质性关联则是确实可靠的。

   如果这样理解《宪法》第2条第1、2两款,那么是否会与第3条第4款相冲突?[18]该款全文是“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性原则”。现在对此款文本进行字面解读。

   “中央和地方的国家机构职权的划分”是本款主语,其中“划分”是此短语的主词,它有以下含义:

   一是顺着第2条第2款,在划分之前先要确定中央与地方两个权力主体的存在,即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,以此两个母主体为基础(作为国家权力机关的两类代表大会则依第3条第2款规定的法则产生,与第2条第2款对应),依第3条第3款规定,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,这里的国家机关依产生它们的母机关性质,可分为国家中央机关和国家地方机关。依其所享有权力的性质,则可分为行政机关、审判机关和检察机关等。在中文语境里,若没有特别说明,机关的本义即为机构当无疑义。因此“中央和地方的国家机构”就是指前述国家中央权力机关和国家地方权力机关—全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会(或主席团),国家中央行政机关和国家地方行政机关—中华人民共和国中央人民政府(即国务院)和地方各级人民政府,国家中央审判机关和国家地方审判机关—最高人民法院和地方各级人民法院及若干类人民法院的派出法庭,国家中央检察机关和国家地方检察机关—最高人民检察院和地方各级人民检察院。它们必须先于其职权产生,即只有先确定它们的产生方法及程序并实际出现之后,才能给各类各级机构配置相应的职责与权力,这些职责与权力尽管相互之间有隶属或领导或指导等各种权力间结构性约束或限制关系,但首先是有权力,且此权力,尤其是地方机构的权力,绝对不是来自同类机构的中央机关则没有任何问题。

   二是有了机构,并设置了机构的职与权后,就需要在这些机构之间—同类机构的中央与地方之间,不同类的中央机构之间,或地方机构之间,以及它们相互之间,进行职责与权力的配置,这就是划分的本意了。但在划分之前,必须是各个权力机关都有权力才对,否则就不叫划分。将每个机构应该享有权力的范围,即其“分(正当名分之分,或安分守己之分,或可称为份额)”划割出来,即划出界线表明分开,并作好标志以与其它机构的权力范围有所区隔,就是划分权力的本义(即割裂或分开)。[19]无论怎么划与分,都不可能是将国家享有的全部权力先全部配置给中央各类机构,然后从它们的权力项下匀出一部分权力归属于地方各级各类机构,因为这种做法已经超出了“划分”的应有含义。

   因此,现行的宪法教科书及著述对单一制的描述都是错误的。说其错误严重,是它们连《宪法》文本的文意都未搞清楚,就断章取义认定单一制国家中,地方权力全部来源于中央的授权与委任。[20]作为权力享有与行使的主体,它们与国家中央政府机构的宪法地位是同等的(但在权力结构中的位置则并不相同),并同样是由宪法予以明文规定的。

   中央和地方的国家机构职权的划分,需要按照两个原则来操作,一是遵循中央统一领导,二是充分发挥地方的主动性、积极性。这两个原则是针对两类主体,一是中央,二是地方,遵循中央统一领导,既赋予中央对地方独享的领导权属,也是对各个地方政府的法定要求,即宪法义务;而充分发挥各个地方的主动性与积极性,则主要是对中央政府的法定要求,即宪法义务,对地方不能一统就死,钳制地方的能动性,同时也公开承认在统一领导与发挥自身积极性与主动性间并不矛盾,或者说虽有矛盾,不管是中央还是地方,两类政府都要予以高度小心的谨慎性关注;且地方政府依据自身努力,充分发挥其积极性与主动性是受到宪法和中央政府积极鼓励的。这是地方政府,至少是省一级政府所享有的宪法权利—所谓的“良性违宪”的绝大部分情形,[21]都可从此意找到其宪法来源,因而不是违宪,而是需要在宪法中找到法定依据。[22]

   那么总结此款全部意义,就是下列三点:首先承认中央政府与地方政府就其本身特有职能而言,各有其宪法划定的宪法职权范围;从其成立伊始,中央政府最为主要的使命绝对不是要行使对地方政府的领导权力,而是有其固定的属于政府层级上的宪法职责,为实现此职责所必须享有的宪法权力,就是中央政府的固有权力(与第2条第2款对应)。如《宪法》第三章第四节所规定的国家军事权力与地方政府没有任何相干,那么表明此项权力就是属于中央政府所独享,即固有的权力。其次在此职权基础上,对地方政府施加了一项宪法义务,即必须服从中央的领导,这项义务对其行使所有的职权都有约束作用。最后对中央政府是赋予一项宪法权利[23]和设定一项宪法义务,前者就是依此款当然地取得了对地方政府的领导权力,至于此权力的具体表现是什么,其行使的方式与路径又是什么,姑且不论,后者是在行使前项法定权力时,不得削弱或减少地方政府的主动性与积极性,保全并激励地方此“两性”是中央政府的宪法义务。通行的宪法教科书对单一制中地方权力全部来源于中央政府的授权或委任,就是忽略了第一点和第三点的后一项宪法义务,并误把领导当授权或委任。各级各个地方政府享有国家权力的地位与资格是宪法规定并赋予的,与中央政府没有丝毫关系。

   事实上就权力来源而言,不仅地方政府的所有权力不来源于中央,相反中央权力无不来自地方。

  

  

   为说明地方权力来源于生活在地域中的全体人民,而中央权力只能来自地方权力及其机构的产生,笔者专门讨论《宪法》第三章前五节;需要说明的是,探讨前五节内容及结构间逻辑联系离不开《宪法》第2条和第3条。依据《宪法》文本,将第2条和第3条合并起来联成一完整意思链:

   1.中华人民共和国的一切权力属于人民(第2条第1款简称为:2.1,下同);

   2.人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会(2.2);

   3.全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督(3.2);

   4.国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督(3.3);[24]

   5.人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务(2.3)。

   第一项说明中华人民共和国权力来源,即宪法学上所言主权在民原则,无论是中央,抑或是地方、政府的,也就是国家的权力有且只能来源于人民。这一点,就是在所谓联邦制国家也毫无例外。笔者将此款命名为权源条款。

   第二项则具有宪法的技术因素,它开宗明义宣告,权力必须得由机构,而不是由某一个体之人,或个体人之联合来掌握并行使,由权力来源过渡至权力的享有与行使,就形成了权力的链环,笔者将此款称为权力行使条款。

   联结权力来源与权力行使的中间结构是第三项所定的民主,即人民经过法定的民主途径与程序,将权力送给了两类人民代表大会,形成人民—民主—权力机关的连贯环,笔者将此款称为权力程序条款。

   如果不考虑制宪权这样的复杂问题,那么可以肯定,在人民至送权力于此两类机关之前,它们并不存在,遑论国家机关手中握有此权力;因此人民在送权力之前,需要着手筹建此两类国家机构,再由它们产生其它国家机构,或者说在着力于产生此两机构的同时,将人民手中的权力来源性要素就势转化为权力,让它们(指国家机构)于产生之时,就是具有实质性权力的国家机构。

   至于民主是什么含义,尽管此款并未明示,但可以想见,处于一国之下的人民,肯定不是一个人或一家人,而是有很多的个人和家庭组成的,即人民是由单个自然人组成的集体概念,国家权力来源是指这个集体,不是仅指其中的某一个或几个人,或一个或几个阶层,而是包括所有人在内的集体性整体—是一个都不能少、都不可或缺(除非法定可缺)的整体。至于在这个集体中,每个人于此权力来源有什么个人贡献,此贡献如何呈现出来,就是需要民主考虑并设计的问题。

   第四项是权力生产权力的条款,当人民经过民主的途径与程序,将该国家享有的全部权力转换并递交给两类人民代表大会时,此两类机构就是全部的国家权力拥有者。按照某种程序与法则,它们将从人民那里接手过来的所有权力进行某种技术性分配,以使国家权力更好且有效地行使,以为人民服务。这就需要基于国家事务而进行的权力分工。因此不妨也可将此款称为权力分工条款。这种分工既牵涉到中央政府里各个国家机构间的权力分配,也要处理各级地方政府里国家机构间权力分配,还要涉及到地方各级政府间权力分配,更要注意到中央政府与地方政府间的权力分配,所谓的单一制与联邦制描述并处理仅仅只是最后这一类权力的分置,因此其意义范围远远小于中央与地方权力统合与分置的范畴。

   第五项之前都是从国家与人民角度来讨论权力来源、权力行使、权力程序、权力分工与配置的,而第五项本身则是要表明人民手里治理国家与社会各项事业的权力并未全部转交给国家;或者说即使交出了一部分人民权力以组建国家权力,但绝不意味着人民再没有资格与权力治理生活于其中的社区、社会进而国家;即是说人民交够了国家的,更是留足了供自己使用的权力,以通过改进社区、社会、国家事务及其管理,进而改善自身的生活品质。笔者将此项称为权力保留条款,这是任何承认人民主权的国家,其宪法及学说所必须承认的权源分立。留存在人民手中的权力,绝大部分都可以转换为权利。相对于第四项,第五项是第一次权力与权利之宪法分立性配置,其机理是权利转换为权力,权利制约或拘束权力;第四项则为权力分工性设置,其机理是权力转换为权力,权力领导或制衡权力。

   因权力是源自人民,而人民首先表现为地域性的居民或住民,所以尽管在排列两类人民代表大会时,将全国人民代表大会排在地方各级人民代表大会的前面,固然表明其权力地位与权力含量远远高于后者。但这样排序易忽视一个基础性问题,在人民产生此两类机关时,先产生哪一类?中国有一句不那么受宠的俗谚“县官不如现管”可以暗示,人民一定是首先产生与其生活最为密切的身边的人民代表大会机构。因此尽管全国人民代表大会地位高于地方各级人民代表大会,但后者却是前者的“妈妈”机构,没有后者,就不可能产生出前者。

   对于《宪法》第三章前五节,要有两个视角才能更好地理解中国宪法。

   一是从第57条之“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会”开始,至第111条之“居民委员会和村民委员会”止,国家权力等级是由最高到最低,最终融化于或无缝衔接于非国家权力组织—两类委员会属于基层群众自治性组织,显示权力源自人民,即《宪法》第2条第1款之旨意,因此不妨将第57条至第111条的顺序,称为权力等级次序,并表明中央权力的源头所在。

另一个视角,反过来从第111条至第57条,则正好是产生国家权力的次序,即总是先建立较低等级的国家权力机关,然后由低到高,最终构建全国最高等级的权力机关,因此不妨将此倒序称为权力产生顺序。村民委员会与居民委员会,这两类委员会正好是中国民主选举中的最小选区—当然有些居民或村民委员会若过大,还可细分为若干个选区,但选区以两类委员会作为最小选举单位则属毫无疑义。生活在其中的人民经过社区变选区这一具备法律意义的转化,就依法由居民或村民一律变成选民,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法治研究》2013年第10期

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