孙洪坤:论建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

选择字号:   本文共阅读 567 次 更新时间:2015-01-09 22:35:56

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孙洪坤  
赋予一方当事人在中级法院辖区内选择一个邻近另一方当事人住所地的第三地法院管辖的权利;双方当事人住所属同一高级法院辖区而分属不同中级法院辖区,赋予一方当事人在高级法院辖区内选择一个邻近另一方当事人住所地的第三地中级法院辖区内法院管辖的权利;双方当事人分属不同高级法院辖区,且其标的较大超过一定数额时,赋予一方当事人选择一个邻近另一方当事人住所地的第三地高级法院辖区内法院管辖的权利。由于我国只有一部宪法,这样就可以保证不同地区法院适用法律的一致性,确保不同地区法院的审判结果对于当事人双方的公平性。跨区域管辖的法院应当是那些司法力量较强、司法环境较好的法院,以保证案件审理的公平性、效率性。

   2.设立独立的行政法院。只有设立独立的行政法院,才能从根本上保证我国审判权的独立公正行使。几十年的司法实践表明,设立在普通法院之下的行政审判庭越来越显示出不适应现实的脆弱性、间隔性。最高人民法院行政审判庭法官梁凤云曾尖锐地指出:“实践已经证明,现行的地方化严重、附从于政府的司法监督机制必须从根本上进行改造。最高人民法院曾经就行政诉讼管辖进行局部调整,但是这种调整仍然属于现行的司法体系内的调整,并非治本之策。建立独立的行政法院体系,是司法机关长久地、公正地承担其行政诉讼职能的基本条件。行政法院的设立构成了本次《行政诉讼法》修改的最重大课题。甚至可以说,只要设立行政法院,其他问题几可迎刃而解。”[14]

   设立独立的行政法院体系,能够有效地解决行政审判组织和管辖制度中存在的问题。行政法院的设立,有利于扩大行政诉讼的受案范围;有利于促进司法审判区与行政管理区的有限分离,促进司法审判权得到相对公正地行使,确保司法权独立,排除外界因素对审判工作的干扰;也有利于确保行政审判工作的稳定,提高行政法官的专业素养。

   根据我国幅员辽阔、人口众多的基本国情,我国行政法院体制可以由最高行政法院、高级行政法院和普通行政法院组成。最高行政法院和高级行政法院的法官由全国人民代表大会常务委员会直接任命,而普通行政法院法官由本院院长提名后,提请省级人民代表大会常务委员会任命,避免地方政府对于人事任免的干预。对于高级行政法院的设置,要打破行政区划的地域限制,而以其他因素(如地理位置、人口数量、案件数量等)为标准,划定高级行政法院的管辖范围。此外,对于高级行政法院的数量也要加以严格限制,过多则易造成管辖区域过小,浪费司法资源;过少则不利于案件的及时解决,降低办案效率。对于普通行政法院的设立、管辖也可延续高级行政法院的模式,但由于大部分第一审行政案件是由县级以下人民政府及其有关部门作为被告的,因而可以考虑适当增加普通行政法院的数量。

   设立我国的行政法院,[15]绝非生搬硬套,而是要在本土化的制度背景之下,最大限度地发挥行政法院法官的独立性和专业性。所以,从独立性确立的角度来看,要做到行政法院的独立,就要从人事权、财政权两大源头进行合理布局,完全排除来自各级行政机关的干扰[16]。此外,还要建立完善的行政法院法官责任追究机制。为避免司法地方化现象,防止地方保护主义,行政法院系统的所有财政经费都应当由中央财政直接编制、拨付,最高行政法院统筹全国行政法院的人事任命、财政支付等事宜,避免地方政府在人事、财政问题上对行政法院指手画脚,排除来自各级行政机关的干扰。此外,废除不同等级法院之间带有行政色彩的上下级关系,两者之间应建立纯粹的业务关系,使法院内部各人员之间仅仅存在行政级别上的差异,不再是一种领导与被领导的关系。对于行政法官的来源、数量也都要经过严格的审查,高标准、严要求。

   总而言之,我国司法改革所面临的诸多困境,大多是由司法区域与行政区域高度吻合的制度设计而引起的。因此,《决定》提出建立与行政区域适当分离的司法管辖制度,使得司法权能够摆脱当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的真谛在于促使法院依法独立公正地行使审判权。由于我国司法管理体制种种弊端的存在,司法管理体制受制于各级地方政府,使得我国审判工作的开展受到了一系列的限制。探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,有利于确保人民法院独立、公正地行使审判权,保障国家法制统一的正确实施,保证在全国范围内进一步推行司法区域与行政区域相分离的司法管理体制。因而在司法实践中,要打破司法机关按行政区划设置的体系,创制出一套既符合中国国情又可使司法机关免受利益诱惑和其他地方权力影响的司法管辖体系。

  

   【注释】

   本文系胡铭教授主持的国家社科基金重点项目:“中国特色社会主义司法制度的模式、规律与改革方向研究”(项目批准号:14AKS009)的阶段性研究成果。

   [1]司法统计数据,载浙江省杭州市中级人民法院网http://www.hzcourt.cn/tjsj/, 2014年5月5日。

   [2]也有学者通过考察国外的情况,认为它们的司法辖区与行政区划重合,并没有必然导致司法地方化的现象,法院仍保持高度的专业化独立,笔者认为这种观点没有参透中国长期以来的“司法与行政合一、行政长官兼理司法”的文化基因。参见杨力:《中国法院职权优化配置研究》,《东方法学》2013年第4期。

   [3]刘作翔:《中国司法地方保护主义之批判—兼论“司法权地方化”的司法改革思路》,《法学研究》2003年第1期。

   [4]张建伟:《司法体制改革中的利益纠葛》,《东方法学》2014年第5期。

   [5][美]汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第396页。

   [6]十八届三中全会《决定》解读:为什么要改革司法管理体制,载新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/14/c-118954488htm ,2014年1月14日。

   [7]张卫平:《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》,《清华法学》2013年第4期。

   [8]陈卫东:《未来五年我国司法体制改革的若干建议》,《河南社会科学》2012年第2期。

   [9]参见林劲标等:《深圳福田审判长负责制上路》,《人民法院报》2013年2月25日,第3版。

   [10]何帆:《夯实依法独立公正行使审判权的独立基础》,《人民法院报》2013年11月17日,第1版。

   [11]沈国明:《司法改革应设定阶段性目标》,《东方法学》2014年第5期。

   [12]贺卫方:《司法区划的构思》,《中国法律评论》2014年第1期,第56-57页。

   [13]黄川:《民事诉讼管辖研究》,中国法制出版社2001年版,第47-48页。

   [14]梁凤云:《〈行政诉讼法〉修改八论》,《华东政法大学学报》2012年第2期。

   [15]也有学者认为为实现“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的目标,应当取消基层法院行政案件管辖权,由中级法院管辖第一审行政案件;同时,为解决诉讼成本等问题,将目前各个基层法院的行政审判庭改革为隶属于中级法院的巡回庭,以消除基层法院由于司法审判区划与行政管理区域重叠而导致的行政审判困境,实现行政诉讼领域的司法公正。参见沈福俊:《基层法院行政诉讼管辖制度改革论析》,《东方法学》2014年第2期。

   [16]马怀德主编:《司法改革与行政诉讼制度的完善》,中国政法大学出版社2004年版,第179页。

  

  

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文章来源:《东方法学》2014年第6期

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