孙洪坤:论建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

选择字号:   本文共阅读 567 次 更新时间:2015-01-09 22:35:56

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孙洪坤  
一定程度上影响了司法公正和司法权威,人民群众对此反映强烈。[6]再者,我国的审判公开制度未能很好实施,司法专横、司法腐败现象依然存在,法院的一切审判活动未能很好地置于当事人和社会监督的“阳光”之下,司法权易受地方行政机关、社会团体和个人的干涉。正是由于行政权与司法权在地方层面的关联和隶属,司法机关在维护社会公共利益方面才难以作为。在利益驱使之下,地方政府很容易以所谓顾全地方大局为借口,使得司法机关不得依法为之,甚至成为利益链的维护者。[7]这就要求我们进一步推进人民法院、人民检察院的管理体制改革,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,防止地方保护主义,推进司法公正的机制建设。

   (二)遏制司法行政化,追求审判独立

   随着现代经济的高速发展,司法活动不断追求效益的最大化。但在我国的司法改革过程中,法院在整个国家权力机构中的定位仍然偏离,司法职权配置的核心问题仍然没有得到解决。在司法实践中,审判权的行使也易受到多方面的侵害和干扰。重视司法管理,就要注意司法管理的复杂性和多元性,防止以简单化的行政管理代替司法管理。

   1.遏制法院内部的权力配置不科学而导致司法行政化。上下级法院关系、法院内部决策过程、法官之间的行政化色彩浓厚。[8]按照我国宪法和有关法律的规定,上下级法院之间不是领导与被领导的关系,而是监督关系,各级法院依法独立行使审判权,任何单位和机构都不得干涉。然而在司法实践中,下级法院在遇到具体案件时仍会向上级法院请示、汇报,上级法院仍不可避免地会向下级法院发布指示、命令。这些现象不仅违反了审级制度的内在要求,也无视我国法律直接审理的原则,严重影响了各级法院和法官在司法活动中的独立性,导致两审终审制度名存实亡,不利于其审判权的独立行使及监督纠错功能的发挥。

   人民法院内部的审判机制不合理不科学,导致法院内部的行政化管理和上下级法院之间的行政化操作日益明显,使得审判权的完整独立行使受到另一种损害。法院现行的办案机制具有浓厚的行政管理色彩,办案需要经过层层请示汇报、研究讨论、审批把关的过程,这种办案机制实际上造成了审权与判权的分离,不仅人为地拖延诉讼时间,而且还模糊了责任界限,一旦发生错案,要么是罚不责众,不了了之,要么就是让直接办案的人员背黑锅。而追究责任上的模糊化又为司法权滥用提供了滋生土壤,使得关系案、人情案屡禁不止。

   2.调整合议庭与院长、庭长的关系。司法行政化,最为突出的表现是院长、庭长使用其行政管理权对个案判决施加影响。这种做法从总体上来讲不符合司法规律,可能损害主审法官判案的独立性,压制其工作责任心和积极性,不仅拖延了办案时间,也未必真正能起到把关作用,而且没有任何法律依据。尤其是一些院领导的意见往往是当地党政部门领导说情请托人的意思,审判权的行政化管理挟持了主审法官个人的意志,让审判权成为行政权或一些党政领导的附庸和工具,丧失了公正司法的根基。因此,法院内部去行政化的深层次问题是:院、庭长通过行政管理权控制主审法官个人,来控制主审法官的意志。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,必须在司法改革中对如何防止管理权的越权行使进行研究,从而保障合议庭独立负责地审理、裁决案件。在这方面有的法院已经开始进行探索,如广东省深圳市福田区法院试行“审判长负责制”,强化合议庭独立负责办案,取消庭长审批权力。[9]这种做法强调了合议庭办案的独立性,应当予以肯定。

  

   三、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度之设想

   (一)突破口与具体路径

   由于两个党中央《决定》和最高人民法院的五年规划都存在“探索”的问题,即到底有哪些具体的措施、路径仍不清楚,对此,最高人民法院司法改革领导小组办公室规划处处长何帆法官指出:“为了确保跨省案件和涉及省级利益的案件能够得到公正审理,进一步优化司法资源,人民法院还将总结海事法院的成功经验,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。如设立跨行政区划的法院;设立知识产权法院等专门法院;通过提级管辖、指定管辖,审理部分行政案件、跨行政区划的民商事案件或环境保护案件。同时加大最高人民法院对全国法院的监督力度,通过建立巡回审判机制,彻底破除地方保护主义的干扰。”[10]而按照四中全会《决定》,最高人民法院设立巡回法庭,是不存在需要“探索”的问题,而是必须尽快要去实施。因此,笔者认为,其可作为此项改革的突破口,可按照我国传统的行政区划分办法,先分为东北、西北、西南、华北、华东、华南、中南七大巡回区域,并各设一个巡回法庭。也可根据需要,分别设立民商、海商、环保、行政、刑事等若干个巡回法庭,代表最高人民法院通过提级管辖或指定管辖的方式审理案件。七大区域巡回法庭可分别驻扎在长春、兰州、昆明、北京、南京、广州、武汉。尤其需要注意的是,设置巡回区法庭之后高级法院对案件的“规避”问题。如“最高法院当初为了死刑复核权上收,设立了5个刑庭,结果,地方上为了少被改判,减少了死刑判决,最高法院的扩容能量放空了。”[11]对于高级人民法院的设置,有学者提出:每两到四个省级行政区划设置一个高级法院。除内地司法治权不及的港澳台地区之外,全国范围内共设置12所高级法院,并以所在城市命名:

   1.长春高级人民法院,辖黑龙江、辽宁、吉林;

   2.石家庄高级人民法院,辖北京、天津、河北;

   3.呼和浩特高级人民法院,辖陕西、山西、宁夏、内蒙古;

   4.乌鲁木齐高级人民法院,辖甘肃、新疆;

   5.西宁高级人民法院,辖西藏、青海;

   6.济南高级人民法院,辖河南、山东;

   7.南京高级人民法院,辖安徽、上海、江苏;

   8.武汉高级人民法院,辖湖南、湖北;

   9.成都高级人民法院,辖重庆、四川;

   10.昆明高级人民法院,辖贵州、云南;

   11.南昌高级人民法院,辖福建、浙江、江西;

   12.广州高级人民法院,辖广西、海南、广东。[12]

   笔者认为,作为一项涉及宪法体制和宪法实践等全方位、多层面,具有牵一发而动全身的司法体制改革,仍需采取一种渐进的、相对合理的步骤。目前高级人民法院的重新调整、洗牌可以暂置一旁,因为最高人民法院的巡回法庭足以解决跨省域的案件。

   与目前正在试点推动的省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革相呼应,全国31个省、自治区、直辖市(港澳台除外)高级人民法院作为改革主体,应具体提出如何在本行政区建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的规划方案,因为全国90%以上的案件是在基层、中级法院审理,司法的去地方化、行政化在这两级法院尤为急迫。以上海市为例,由于作为直辖市,与法院设置相对应的行政区域只有市、区县两级,上海市第一、二中级人民法院就不存在相对应的行政区域,也就无须探索改革了,而各区县基层人民法院,由于地域偏小,完全可以2-4个区合并成一个基层法院,与原行政区域分离。

   (二)应遵循的原则

   1.与行政区划相分离原则。也就是说,司法管辖区要打破行政区划,在设立司法机关时不能完全考虑行政区划因素,而要根据司法管辖原理分割行政区划版图。根据《宪法》第30条规定,中华人民共和国的行政区域划分如下:(1)全国分为省、自治区、直辖市;(2)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(3)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。这样一种行政区划的安排,加之法律规定地方司法系统由地方产生,并对其负责,这就使得地方保护主义滋生,形成地方司法的属地化特征。为解决这一问题,必须使司法区域与行政区划相分离,杜绝同级行政机关对司法审判活动造成的不必要的干扰。例如可以在全国范围内以与设置行政区划不同的标准来设置司法区域,以司法区域为单位来设置地方法院,使得司法区域不与行政区域相重合。总之,将行政区域与司法区域适当分离方能显示出司法管辖制度固有的魅力。

   2.原则性与灵活性相统一原则。管辖的规定应具体明确,以免发生因管辖不明,法院之间相互推诿或相互争夺的现象,从而使当事人疲于奔波,投诉无门;同时,考虑到民事案件种类繁多、情况复杂,其规定不能过于死板,应给当事人留有更多的选择余地。由于案件的类型较多,各案情形各不相同,在立法时难以用统一的标准去确定。因此,在对诉讼管辖进行原则规定的同时,必须要有一定的灵活性。再者,由于我国地域辽阔,各地区政治、经济、社会、文化发展不平衡,东西部地区经济社会发展存在很大差异,单一的民族结构地区与多民族聚居区或复杂的少数民族地区的人文社会风情又有所不同,这种不平衡使得我们进行司法改革时也不能同等对待,必须考虑各地的特点和具体情况。对于特殊的地区,如经济发达地区,由于纠纷多,可以考虑多设立一些司法机构;欠发达地区,基于同样道理司法机构可以少设。而对于少数民族地区,特别是民族自治区,则应根据其自身特点设立相应的司法机构。

   3.便于诉讼原则。司法改革要遵循司法本身的规律进行,不管是中国还是外国,司法管辖的确定都有一个通行的原则叫“两便原则”:便于诉讼当事人诉讼的原则,便于人民法院依法独立行使审判权的原则。在“两便原则”的指导下,民事诉讼地域管辖制度要“便利当事人起诉、应诉,以及参加其他诉讼活动,减轻当事人长途奔波、来回奔波所造成的精力和时间上的浪费以及由此支出的费用负担,”[13],即确保当事人进人民事审判程序的简便性,不给当事人增加讼累。而且更重要的是要牢固树立司法为民、公正司法的理念,把当事人看作是司法的主体,从而真正便利当事人参与诉讼、行使诉权,通过司法来追寻正义。司法的主要活动形式在于进行诉讼,而诉讼有一个效率或司法资源合理使用问题。因此,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度应当考虑怎样方便当事人进行诉讼。

   4.适当分离原则。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的关键是“适当”问题,不能将分离绝对化。由于管辖权具有法定性,司法管辖权的调整应当具有一定的限度,以免对管辖制度的普遍性造成冲击。适当分离是“两便原则”的结合,不能偏废于某一方。如果片面强调分离是有问题的。同时也要作一些精细化的分析,由于不同的审判领域、案件领域,对分离程度的要求并不一样。因此,对于民事诉讼、行政诉讼中的分离情况应当逐一论证,不能混为一谈。

   (二)制度设想

   1.确立民事诉讼地域管辖的选择管辖制度。如果案件的审理结果与当地政府、部门和审理的法院存在利害关系,就很难避免地方保护主义对审判的干扰,难以保证司法公正。因此,有必要建立一种能够隔离这种利益牵连关系的机制,彻底消除地方保护主义产生的根源。民事诉讼地域管辖的选择管辖制度,正是利用这样的机制,将地域管辖权转移至第三地,使案件的审理结果不可能与审理法院所在地的政府、部门及法院本身产生利害关系,能够从根本上消除地方保护主义,避免地方政府对于管辖法院的干预、限制,使受审法院能够保持中立,对案件作出客观公正的裁决,促进司法公正。

所谓民事诉讼地域管辖的选择管辖制度,是指对于跨地区且诉讼标的超过一定数额的民事诉讼,允许一方当事人选择一个没有任何地方保护主义色彩的法院进行诉讼的地域管辖制度。其具体的设想是:在兼顾两审终审制、两便原则及级别管辖不变的前提下,双方当事人住所属同一中级法院辖区而分属不同基层法院辖区,且标的较大超过一定数额时,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《东方法学》2014年第6期

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