秦前红:“五四宪法”草案初稿中国家主席制度的雏形

选择字号:   本文共阅读 1371 次 更新时间:2014-12-26 22:42:32

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秦前红 (进入专栏)  
第80条规定:“中华人民共和国国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。”第81条规定:“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”上述第81条与“五四宪法”第41条表述完全相同。第80条与“五四宪法”第40条相比,删去了国家主席“公布法令”、‘任免国防委员会副主席、委员”、“发布大赦令”等内容。公布法令权力的取消关乎我国立法体制的调整和全国人大常委会颁行的法律规范性文件名称的改变;任免国防委员会副主席、委员权力的取消则关乎我国军事领导体制的调整;发布大赦令之权力的取消直接影响了我国刑法制度的变化。总之,上述职权的调整均顺应了客观情势的变迁。2004年通过的宪法修正案第27条增加国家主席“宣布进入紧急状态”的权力,第28条修正案则增加国家主席代表中华人民共和国“进行国事活动”的权力,至此宪法文本关于国家主席的规定基本形成一个体系,但有关国家主席的一些理论与实践问题值得进一步探讨:

   第一,我国目前到底实行的是集体元首制还是个人元首制,还缺乏权威的宪法解释。刘少奇1954年代表宪法起草委员会所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》明确指出:“依照宪法草案,我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力……我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人大常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”[31]这是关于国家元首制宪原意的最具权威性的官方表述,“八二宪法”直接以“五四宪法”作为修改宪法的基础,因此可以合逻辑地推定它承继了“五四宪法”的立宪意图。彭真代表宪法修改委员会所作的关于宪法修改草案的说明并不涉及元首制度问题。在当下国际、国内都对中国国家元首应为个人元首具有共识的情形下,有必要对此进行宪法解释,以避免理论和实践不必要的混乱。

   第二,“八二宪法”一方面规定国家主席有宣布战争状态权力,另一方面又单设中华人民共和国中央军事委员会,并规定“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。……中央军事委员会实行主席负责制。中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”上述国家主席与军委主席相分离的制度,既有当时宪法修改时特殊的人事背景,也为此种制度的不确定性变化留下了可能。比如国家主席不兼任军委主席时是否有统率全国武装力量的权力?当国家主席、中央军委主席、党的总书记并非一人兼任时,又如何体现党指挥军队的原则?正因为如此,江泽民在2004年明确指出:“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅必要,而且是最妥当的办法。”[33]在致力于国家治理体系和治理能力现代化的过程中,如何在我国宪法框架内,科学合理地安排国家主席与国务院的关系、总书记与执政党集体的关系,亦是当代中国政治科学、法律科学必须认真研究的问题。

   第三,2004年修宪加入国家主席有权代表国家“进行国事活动”的条款。“国事活动”的准确意涵是什么?如何因应国家主席对内、对外履职的实际需要,赋予国家主席必要的职权,使国家主席履职活动制度化、程序化,是国家主席制度研究中的重要问题。中国有着历史形成的特殊政治体制和政治文化,但在全球化时代,中国作为一个政治大国,为了顺畅地开展国际交往,需要使用国际社会具有共识又符合中国实际的法律语言。中国国家主席作为一种政权组织形式制度,可以借鉴外国合理的经验,推进国家治理的现代化,不断完善国家主席制度。

  

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