秦前红:“五四宪法”草案初稿中国家主席制度的雏形

选择字号:   本文共阅读 929 次 更新时间:2014-12-26 22:42:32

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   第二,两者的召集频率都不高。中央人民政府委员会会议的频率为每两个月一次,但是实际上在1949年9月至1954年9月间,共召开了35次会议,平均每1.7月举行一次会议,其中“1949年4次,1950年6次,1951年3次,1952年6次,1953年10次,1954年6次,其中最后一次即1954年9月14日举行的是临时会议”[24]。虽然每1.7个月召开一次,但是从会议的召集次数和时间间隔来看,中央人民政府委员会会议并没有按照宪法的规定召开,也就说主席的召集并没有时间上的硬性规定。这与宪法草案初稿中的“必要的时候”大致是类似的。一个可能的原因是,考虑到以前由于种种原因这类会议没有能够按照宪法的具体规定来按时召开,因此在制宪的时候就没有再规定法定的开会频次,而是采用了一个由主席亲自控制的主观标准。从后来召开最高国务会议的情况来看,毛泽东担任国家主席期间(1954—1959)共召集了16次,平均每年3次,每4个月召开一次。

   第三,两者的会议内容存在较多相似之处。就中央人民政府委员会会议来说,它的主要内容包括:立法工作、任免重要官员、调整国家机构与地方政府的组成;讨论经济计划、听取财政收支报告、外交问题等。[25]这些问题实际上都是国家的重大问题,只不过有一些汇报、讨论之类的属于例行工作,这类例行工作会议并不属于紧急情形,因此在制宪的时候,最高国务会议似乎是意图排除这类讨论、汇报性质的例行会议,而是直接不定期地处理紧急事宜。从最高国务会议所涉及的议题来看,主要包括:国际形势与宏观政策分析、民族问题、外交政策、经济计划及其执行情况、人事任免等。[26]可以看出,两种会议在内容上区别并不大,只不过是中央人民政府委员会会议更加具有例行的性质,因此会有一个比较长的准备时间,能够对会议的议程有更好的安排;而最高国务会议由于是临时召集的,在议程的安排上相对来说比较随意,但是不管怎么安排,一个国家的发展在进入正常轨道以后,每年的重大事件不应该出现太剧烈的变化,其所涉及到的议题除了毛泽东关于形势与政策的分析以外,大多还是以前中央人民政府委员会会议时的议题。

   从以上三个方面的对比中,我们可以看出,宪法草案初稿中的最高国务会议实际上就是原来的中央人民政府委员会会议的“升级版”,这个“升级版”更加依赖于主席的个人作用,也是主席发挥影响力的一个重要阵地。

   总的来说,宪法草案初稿中所设计的国家主席的实际权力是非常大的,同时也符合当时的实际情况。宪法草案初稿中国家主席的不少职权在后来的修改过程中被删减或加以限制,但是这些删减或限制与其说是完善了国家主席制度,倒不如说是对国家主席实际权力的一种模糊化处理。在笔者看来,就国家主席制度而言,这份草案初稿至少与“五四宪法”文本本身同等重要。草案初稿基本上可以反映毛泽东对于国家主席制度的预期,也是毛泽东在1954年制宪的时候己经行使的权力和想要行使的权力之叠加,对于研究国家主席制度的演变具有重要的参考价值。

  

   三、“五四宪法”中国家主席制度的变化

   在一部宪法中,如何设计国家元首制度是非常重要同时又是非常困难的。比如在实行总统制的国家,元首的权力过大,则容易专制独裁;而权力过小,则难以应付各种复杂情况,这对于一个大国来说尤其如此。如何平衡这种情况,对任何制宪者而言都是一种政治智慧的考验。1952年,美国联邦最高法院处理了一桩关于总统权力的重要案件,即钢铁公司征收案。在该案的判决意见中,杰克逊大法官(J. Jackson)说道:“(从制宪开始)一个半世纪以来的党派辩论和学术研究都没能够为目前的案件提供现成的答案,它们只是为各自的论点提供了或多或少的可供参考的论据,而这些观点之间又常常是互相矛盾的。……总统的权力并不是固定的,而是处于摇摆之中,总统权力的变化取决于其与国会关系的分裂或联合”。[27]对于美国这个拥有一百多年宪法实践的法治发达国家来说,总统的权力尚且难以界定,对于中国这个法治资源相当匮乏的国家来说就更是如此了。从宪法草案初稿的情况来看,以毛泽东为代表的立宪者意图将实际的权力运行用宪法的语言规定下来,但是后来的变化使得这一努力没能完全实现。

   在国家主席制度上,“五四宪法”最终通过的文本与宪法草案初稿相比,发生了明显的变化。

   (一)结构上的变化

   国家主席制度在文本中的结构变化,主要表现为在宪法草案初稿中,国家主席的职权是列举式的,特别是将国家主席可以独立行使的职权和需要根据全国人大和其常委会的决定才能行使的权力分别进行了列举,目次显得非常清晰,突出了国家主席这个职位在职权上的独立性。而在“五四宪法”中,国家主席的职权虽然也进行了列举,但远没有宪法草案初稿所呈现的那样清晰和易识别。我们大致可以得出这样一个结论“五四宪法”在文本结构上对国家主席的权力进行了模糊化处理,使其看起来显得更“虚”,乍一看国家主席的大部分权力都需要根据全国人大及其常委会的决定才能行使。这种文本结构上的变化,实际上遮蔽了国家主席制度的真实图景。在宪法草案初稿中,关于国家主席权力的设置,看上去更像是一个实权总统;而在“五四宪法”中,由于文本结构的变化,国家主席看上去似乎更像一个“虚位”元首了。

   (二)内容上的变化

   1.任期的改变

   在宪法草案初稿中,全国人大和国家主席的任期是不一致的,前者是四年而后者是五年,这种任期上的区别在国家机构都由全国人大产生的制度下,明显是存在问题的。因此“五四宪法”将国家主席的任期改为了四年,以与全国人大的任期保持同步。

   2.删除了宪法草案初稿中的建议权

   上文己经分析过,建议权这项权力对于国家主席来说极为关键,也是其经常行使的权力,同时毛泽东本人又特别提出主席要有议权,但为什么最后却被删去了呢?这其中的原因值得深思。笔者认为:第一,删去这一条款,并不意味着毛泽东不能继续行使建议权,他完全可以通过党的系统行使这一重要权力;第二,删去这一权力,可能是为了避免国家主席的建议被全国人大或其常委会否决的情况出现。在我国当时的政治体制下,如果国家主席的建议被全国人大或其常委会否决将是不可想象的,将会导致整个宪法体制出现危机;但是如果规定了建议权,却又不能被否决,则会使得国家主席的权力显得过大而缺乏程序化限制。

   3.限制了国家主席的外交权

   在宪法草案初稿中,任免驻外全权代表和批准同外国缔结的条约这两项权力是由国家主席主动行使的,草案初稿第36条第11、12款关于全国人大常委会的职权中只是规定其“决定驻外全权代表的任免”和“决定批准和废除同外国缔结的条约”。从草案初稿的文本中,我们完全可以合理地认为国家主席有权主动行使上述两项外交权力,只需要得到全国人大常委会的同意即可。而在“五四宪法”文本中,对于国家主席这两项外交权力的行使,则加入了“根据全国人大常委会的决定”这个前置的限制条件,使得国家主席的外交权力受到了很大的限制。这样规定也更加符合人民代表大会制度作为我国根本制度的宪法体制。

   4.完善并细化了关于最高国务会议的规定

   宪法草案初稿中关于最高国务会议是语焉不详的,毛泽东的批示中也提到了最高国务会议的性质问题。在草案初稿中,最高国务会议的召集对象为“副主席、国务院总理和其他有关人员”,而在“五四宪法”中,在召集对象上增加了“全国人民代表大会常务委员会委员长”。这个变化看起来似乎只是在弥补宪法草案初稿中的遗漏,意图将国家机构中的主要领导成员都纳入最高国务会议的范围内,但是正如本文一直强调的,宪法草案初稿的重大价值就在于其揭示了毛泽东关于国家主席制度的最初构想。在宪法草案初稿中没有把全国人大常委会委员长作为最高国务会议法定的召集对象,可能并不是毛泽东的疏漏,而是其本意。一是因为中国在传统上是个高度注重等级和秩序的国家,尤其是在涉及领导人的问题上更是如此,出现遗漏的可能性几乎不存在;二是不将委员长纳入法定的最高国务会议的召集对象,可能是认为全国人大是最高权力机关,由国家主席召集最高国务会议并将委员长纳入召集对象,是否降低了全国人大及其常委会的地位。

   5.重新定位了国家副主席

   “五四宪法”中的国家副主席较宪法草案初稿变化相当明显。在笔者看来,这种变化几乎是改变了原有的定位和设想。宪法草案初稿中的国家副主席主要定位于协助主席工作,在主席缺位的时候,只能起到代行主席职权的作用,而不是直接继任国家主席的职位,新的国家主席将由全国人大在三个月内重新选举。此时的国家副主席的主要作用在于受主席委托代行主席的部分职权,分担主席的一部分工作,而不是作为主席缺位时的“备位”而存在。“五四宪法”改变了对于国家副主席的定位,其虽然仍然可以协助主席工作,但是当主席缺位的时候,可以直接继任主席的职位,而不再需要于三个月内重新由全国人大选举。这个时候,国家副主席的功能重心发生了重大的偏移,该职位己经由宪法草案初稿中的侧重于辅助主席变为了一种国家元首的“备位”。

   国家副主席制度为什么会发生这样明显的变化呢?笔者认为主要的原因可能是,在中国这样的大国,政治秩序的稳定是极其重要的,在国家主席缺位的情况下,政治上必定会出现不稳定的情况。在这种局势下,如果不能立即确立国家主席的人选,就会出现政治上混乱的局面。宪法草案初稿中的规定,虽然在有些国家也曾被采用,但并不适合中国的特殊情况。况且,国家副主席这个职位本身也就是由全国人大选举产生的,具有继任的合法性。在主席缺位的三个月内,再由全国人大选举一次似无太大必要。

  

   四、“八二宪法”中国家主席制度的变化

   自1966年文化大革命开始后,国家政治生活处于极度不正常状态,国家主席制度也处于名存实亡的状态。“七五宪法”干脆取消了国家主席“七八宪法”由于种种原因也未能恢复国家主席制度。直至“八二宪法”修改时才重新恢复设立国家主席制度。其原因一如宪法修改委员会副主任彭真所说:“建国以来的实践证明,设立国家主席制度对健全过国家体制是必要的,也比较符合我国各民族人民的习惯和愿望。”[28]许崇德教授则认为恢复设立国家主席有利于对外交往,有利于分担全国人大常委会委员长和国务院总理的工作,有利于改变元首权行使方面党政不分的情况,合乎人民群众长期以来形成的感情习惯和心理预期。[29]

   “八二宪法”修改直接以“五四宪法”文本作为修改基础,这是对传统宪法修改理论的一次颇为重大的创新。[30]

“八二宪法”在第三章国家机构中的第二节规定了国家主席,与“五四宪法”中的国家主席相比,主要删去了两个重要的条款:一个是召集最高国务会议的条款;另外一个是统率武装力量的条款。其原因在于:当时中共中央己决定国家主席不再由党的总书记兼任,即国家主席己不是实际意义上的党和国家最高领导人,而是相对“虚位”的国家领导人。此种情况下,再由他去召开最高国务会议不仅勉为其难,也不合制度设计的初衷。至于取消国家主席统率武装力量的规定,则是宪法己另外规定国家单独设立中央军事委员会,领导全国武装力量“中央军委实行主席负责制。军委主席由全国人大选举,对全国人大和它的常委会负责。中国共产党缔造和领导的人民解放军,在中华人民共和国成立以后,就是国家的军队。宪法修改草案总结了建国以来的历史经验,根据我国的实际情况和需要,恰当地规定了军队在国家体制中的地位。在国家的中央军委成立以后,中国共产党对军队的领导并不会改变。”[31]“八二宪法”关于国家主席的职权主要体现在第80条、第81条。(点击此处阅读下一页)

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