俞可平:共产党的干部教育与国家治理

选择字号:   本文共阅读 596 次 更新时间:2014-12-24 15:09:27

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俞可平 (进入专栏)  

  

  

   中共十八届三中全会首次将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”当作全面深化改革的总目标,这既是为了应对日益严重的治理挑战,克服局部出现的治理危机,也是对改革开放35 年来政治改革成功经验的总结。中共没有走西方的政治发展道路,没有引入多党竞争、三权分立和全民普选,但却成功地维持了转型时期的社会稳定,并且取得了举世瞩目的经济成就。一个重要的原因,就是在没有改变基本政治制度的前提下,进行了重大的治理改革,例如推进依法治国、扩大公共参与、强调科学决策、提高政治透明、改善公共服务和强化政府责任。这既大大增强了国家的治理能力,也明显改善了国家治理的状况。

   中国的国家治理状况直接反映着中共自身的治理能力。中共是中国目前唯一的执政党,中共的各级党组织是最重要的国家公共权力机关,掌握着国家的核心政治权力,是国家治理的决定性因素。中共自身的治理能力和治理水平,直接决定着中国国家治理能力的强弱和治理状况的优劣。改革开放以来,中国治理变革的总趋势,是逐渐从统治到治理,从人治到法治,从一元治理到多元治理,从中央集权到地方分权,从管制政府到服务政府。这一治理变迁过程,实质上反映了中共在开始从革命党转向执政党后,其执政方式的根本转变。民主执政、依法执政和科学执政,成为中共治国理政的基本方略。

   中共成功地开始将自身从一个革命党转变为执政党,在维持强大的国家治理能力的同时,开始推进国家治理的现代化,这与其干部教育制度密切相关。按照党章的规定,中国共产党既是“中国工人阶级的先锋队”,同时也是“中国人民和中华民族的先锋队”

   。实际上,中国共产党是一个精英组织。她迄今拥有8500 多万党员,其中包括了中国社会各个领域的众多精英,特别是党的各级干部,汇集了大量的政治精英、经济精英、知识精英和社会各行各业的精英人物。为了提高和维持这支党员精英队伍管理社会和国家的素质和能力,中共建立了一个庞大的干部教育培训体系,对广大党员干部密集地进行政治教育、文化教育和技能训练。

  

   一、中共的干部教育培训体系

   重视对党员,特别是党员干部的教育培训,是中共的历史传统。从中共建党开始,这一传统一直得以延续下来,并且日益制度化和规范化。改革开放后,中共将工作重心从阶级斗争转为经济建设,在管理经济和社会事务方面,中共各级干部面临前所未有的知识和能力挑战。为了适应中共新的执政需要,邓小平强调干部的“四化”,即革命化、年轻化、知识化和专业化,干部教育培训不仅受到更大的重视,而且干部培训的内容和方式也随之发生了实质性的变化。与改革开放前相比,干部教育培训呈现出以下几个明显的特征。

   首先,适应建设学习型社会和学习型政党的需要,中共的干部培训机构大量增加。1980 年代,中共的各级党校和干部党校数量之多达到历史最高峰,最多时达8800 余所。1990 年代后,全中国各级各类党校和行政学院大体维持在3000 多所,从业人员8 万余人。除了党校系统外,还组建了行政学院系统。1988 年中共开始筹建国家行政学院,1994 年国家行政学院正式成立。目前地市级政府以上均设有行政学院,其中多数与党校合为一体,但也有不少单独组建。21 世纪后,中共新组建浦东、延安、井冈山三所高层次的全国性干部培训学院和一所大连高级经理培训学院。据粗略统计,目前各类各级党校、行政学院、干部学院( 校) 大约在5000 余所。

   其二,除了党校和行政学院等专职干部培训机构外,部分高校也承担干部培训任务。2009 年开始,北京大学、清华大学、中国人民大学、北京师范大学、复旦大学、西安交通大学、哈尔滨工业大学、浙江大学、南京大学、四川大学、南开大学、武汉大学、中山大学等13 所重点高校正式被中组部列为国家干部培训基地,干部培训已经成为高校继续教育的重点内容。

   其三,适应对外开放需要,开始境外干部培训。1993 年,中组部派出第一批赴香港的经济管理培训班,此后,境外干部培训成为常规性工作。目前,哈佛大学、耶鲁大学、牛津大学、剑桥大学等多所世界著名高校都有中国官员的培训项目。除了中组部组织全国性的海外干部培训外,一些地方也单独组织当地干部赴海外培训。

   其四,干部教育培训已经制度化。中共中央和国务院相继颁布了一系列条例和法规,形成了比较完备的制度体系,就培训机构、培训课程、培训教材、培训对象、培训要求、学员管理、教员资格和经费保障等制定了详细的规则。

   其五,干部教育的内容发生重大变化,除了继续重视政治教育外,知识性和技能性的内容大大增加。诸如科学知识、法律法规、经济管理、对外贸易、金融管理、应急管理、信息技术等专业性培训,成为干部教育的基础性内容。

   其六,教训方式多种多样,除了传统的课堂教育外,开始广泛应用实地调研、场景模拟、案例教育、互动讨论等新的方式。

   其七,网络平台日益重要,全国干部教育信息管理系统基本形成。到2011 年,全国有24 个省市、59 个部委、42 家中央企业和23 所中管高校建立了干部培训网络。

   中共中央颁发的《1996 年—2000 年全国干部教育培训规划》正式提出,要“建立有中国特色的干部教育体系”,并且勾画了这一体系的基本框架: 1) 在党中央领导下,由中央组织部主管,中央和国家机关有关工作部门分工负责,中央、地方和部门分级分类管理的干部教育培训管理体制; 2)以党校、行政学院、干部学院为主阵地,高等学校和其他培训机构积极参与,网络培训广泛运用,开放多元、优势互补的办学体制; 3) 以培训需求为导向,党组织按计划调训与干部自主选学相结合,统筹培训需求,注重考核评估,管理部门、办学单位、用人单位和学员相互协调的干部教育培训运行机制; 4) 理论教育、党性教育、知识教育相结合的培训内容体系; 5) 分级分类开展培训,以短期培训为主、中长期培训为辅,课堂教学与现场教学相结合,讲授式、研究式、案例式、体验式、模拟式等方法广泛运用的培训模式; 6) 在加强专职教师队伍的同时,广泛选聘实践经验丰富、理论水平较高的党政干部、企业经理人员、专家学者和模范人物担任教师,专职与兼职相结合的师资队伍。

  

   二、中共的干部教育培训规划

   从21 世纪开始,中共的干部培训进入一个新的阶段,其突出标志是开始制定完整的干部教育培训规划。按照邓小平的设想,中共在十五大正式提出了到2020 年全面建成小康社会的目标。与这一目标相适应,中共开始制定完整而详细的干部培训计划,其重点是县处级以上的领导干部,主要目的是提高领导干部的政治理论水平、科学文化素质和行政管理能力,以确保小康社会目标的实现。2003 年中共中央组织部颁发《全国干部学习培训教材建设五年规划( 2003—2007 年) 》,2006 年中共中央颁发《2006—2010 年全国干部教育培训规划》, 2010 年中共中央办公厅转发《2010—2020 年干部教育培训改革纲要》,2013 年中共中央印发《2013—2017 年全国干部教育培训规划》,对干部教育培训的制度建设、教材修订、师资队伍、培训规模、经费保障等作出了全面的规划安排。按照中共中央的要求,各级党组织、各级党委的干部教育部门、各级干部培训机构和每一位党员干部,都必须制定相应的培训计划。

   中共中央要求对现行的干部教育办学体制、运行体制、内容方式、师资管理、宏观管理、组织领导等进行全面的改革,“到2020 年,建立健全与建设中国特色社会主义进程相适应,与建设马克思主义学习型政党要求相符合,与干部人事制度改革相衔接,更加开放、更具活力、更有实效的中国特色干部教育培训体系”。主要内容包括更加完善的办学体制;更加高效的运行机制;更有针对性和吸引力的培训模式;更加科学的师资选聘培养和评价机制;更加规范的宏观管理体制。

   从中共中央到地方党委的各级干部培训规划详细地规定了干部培训的数量指标、质量要求、重点内容、主要对象和绩效考评。下面仅以中共中央印发的《2013—2017 年全国干部教育培训规划》为例,来说明中共在现阶段的干部培训要点。关于培训内容,该《规划》列举了六项:马克思主义基本原理、中国特色社会主义理论体系、党性党风党纪和党史国史教育、社会主义核心价值体系、推动科学发展能力培养和各种知识教育。其中能力培养包括体制改革、经济增长、城镇化战略、民主法治、生态文明、行政管理、网络管理、危机管理和公共关系等内容,知识教育包括经济、政治、文化、社会、生态和哲学、历史、科技、法律、军事、国际等方面的新知识新技能。

   培训对象分为五类。一是党政干部,包括领导干部和内设机构公务员。中组部每年负责安排500 名省部级干部、3000 名地厅级干部、500 名县市级书记和4000 名公务员进行培训,各级组织部门和公务员管理机构要保证领导干部每2 年脱产培训一次,5年内所有公务员要全员轮训一遍。二是企业经营管理人员,包括重点国有企业负责人和工商联中的重点民营企业负责人等。三是专业技术人员,包括科研院校的专家学者、民营企业和民间组织中的技术骨干等,中组部每年负责500名高级专家、中宣部每年负责700 名高校学者进行培训。四是中青年干部,包括党政机关、重点企业和科研院校的青年负责人。五是基层干部,主要由省级以下的党委组织部负责安排培训。

   该《规划》还对若干培训的重要细节做了明确规定。例如,要求省级以上干部培训机构的案例教学比例在2015 年前要达到30%,2017 年前实现全国县处以上干部在线学习,2015 年前建立全国统一的干部教育培训信息管理系统,2017 年前建立省级以上教育师资库,2015 年前建立领导干部上讲台制度。该《规划》还建立了以下“干部脱产培训”和“党政干部网络培训”两个量化指标:

   由于中共对干部教育培训的高度重视,干部教育培训体系在中国成为仅次于国民教育体系的第二大教育体系,无论是干部培训的规模还是受训的干部人数,都相当惊人。据统计,改革开放以来,中共各级党政干部约有1. 5 亿人次受训,其中从1978 年的改革开放到2002 年的中共十六大约培训3000 万人次,中共十六大以来共培训1. 2 亿人次。除了国内培训外,中共官员赴境外培训的人数也逐年增多。至今已有30 多个国家的100多家高校、企业和国际组织承接中国党政干部的培训项目。

  

   三、中共的干部培训与治理能力

   改革开放以来,中共对干部的教育培训较之过去更加重视,明确地把它当作是“建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程,是加强党的执政能力建设和先进性建设的重要途径”。之所以如此,根本目的就是为了提高党员干部的素质,建设学习型政党,提高中共的执政能力和国家治理能力。国家治理有三个基本要素,一是谁治理,二是如何治理,三是治理得怎样。这三个要素分别就是治理主体、治理体制和治理效果。治理主体的素质对国家治理的效果有着决定性的影响。改革开放后,中国虽然开始形成多元治理的格局,但在各个治理主体中,中共的作用最为重要。完全可以说,中国各级领导干部的素质,直接决定着中国的国家治理状况。而中共干部培训的每一个功能,都直接影响着中共官员的素质,进而影响着中共对国家的治理。

中共的干部教育培训有四个方面的基本内容,即“理论武装、党性教育、能力培训和知识更新”,其最终目的就是“使广大干部理想信念更加坚定、理论素养不断提高、党性修养切实增强、工作作风明显改进、德才素质和履职能力显著提升”。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中共浙江省委党校学报》

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