高一飞 高建:中国公安机关刑事执法公开的改革与创新

选择字号:   本文共阅读 326 次 更新时间:2014-12-23 20:21:50

进入专题: 公安机关   刑事执法   信息公开   实施机制  

高一飞 (进入专栏)   高建  

  

   内容摘要:通过15年的改革和发展,我国已经形成了刑事执法信息公开的原则、范围、内容、方式、时限、主体和监督救济渠道等相对完备的实施机制。但因为公安机关长期以来并没有信息公开的传统,要从神秘走向公开,还需要健全实施策略,改革公安机关信息公开法规的可操作性、公开责任的强制性、向公众公开的广泛性、公民知情权的可救济性。

   关键词:公安机关 刑事执法 信息公开 实施机制

  

   中国公安机关的执法信息分为行政执法信息和刑事执法信息两大类,刑事执法信息是公安机关在执行刑事诉讼法过程中形成的信息,包括刑事案件的初查、立案、侦查三类信息。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)是第一部关于政府信息公开的行政法规,没有由全国人大立法的、更高位阶的统一的信息公开规范。由于《政府信息公开条例》涵盖的信息公开范围是"行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。"(第二条),没有将公安机关的刑事执法信息列为规范对象,因此,我国公安机关刑事执法信息公开缺乏法律依据。截至日前,公安部相继颁行了三部公开刑事执法信息的规范性文件:1999年《公安部关于在全国普遍实行警务公开制度的通知》(以下简称《警务公开制度》)、2005年公安部刑侦局《关于实行"办案公开制度"的通知》(以下简称《办案公开制度》)及2013年1月1日施行的《公安机关执法公开规定》(以下简称《执法公开规定》),在缺乏上位法的情况下,公安机关能够主动公开刑事执法信息实属难能可贵的自觉行为。

   《中国共产党第十八次全国代表大会报告》明确提出:"完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度……让人民监督权力,让权力在阳关下运行。"报告为公安机关推行刑事执法信息公开提出了更明确、更紧迫的要求,本文将系统梳理我国公安机关刑事执法公开的改革历程,分析刑事执法公开的实施机制及需要的制度创新,助力公安机关全面深入地推进刑事执法信息公开工作。

   一、中国公安机关刑事执法公开的改革历程

   公安机关刑事执法公开,是指公安机关依照法律、法规、规章和规范性文件规定,向社会公众或者特定对象公开刑事执法依据、流程、进展、结果等相关信息,以及开展网上公开办事的活动。 刑事执法依据、流程应当向社会公众公开,人们可以无差别的获取,我们不妨将之称为格式信息;刑事执法进展、结果等信息只能向特定对象公开,并且因个案差异,每个案件应当公布的信息不尽相同,我们可以将它们称为非格式信息。

   在推动格式信息与非格式信息公开的改革中,公安机关历经了三个阶段。

   (一)执法公开的起步阶段(1979--1998)

   1979年之前,公安机关办理刑事案件长期处于无法可依的危险状态,有的只是随时可变的政策或者是简单粗糙的单行法规,凭经验办案、以言代法是常有的事情。 为改变这种混乱局面,尽快规范刑事办案流程,《刑事诉讼法》的制定被提上了议事日程。在学习域外法治经验的过程中,立法机关日益认识到刑事执法公开的重要价值,相关规定逐步进入公众的视野。

   1979年《刑事诉讼法》第61条明确规定:"认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案,并且将不立案的原因通知报案人。报案人如果不服,可以申请复议。"1996年《刑事诉讼法》第86条延续了上述规定。

   1998年5月4日公安部发布《公安机关关于办理刑事案件程序规定》(以下简称《办案程序规定》)第156条、159条、162条及164条规定,公安机关应根据不同情形制作《接受案件登记表》、《刑事案件报告书》、《不予立案通知书》及《不立案理由说明书》,并且必须将后两类文书告知控告人。

   上述规定是我国公安机关刑事执法公开改革的雏形,公开的执法信息特别是非格式信息集中于立案阶段,包括控告人在内的特定对象有权知悉刑事案件是否已经被立案及不立案的理由。刑事执法信息公开改革从保密需求不强、争议不大的立案阶段开始,用今天的眼光来看,公开的信息范围或许不大,但是,其里程碑意义是绝对不可以抹杀的。不仅转变了凭经验、以言代法办案时代人民群众难以获取执法信息的局面,也为后续改革摸清了方向、探明了道路。

   (二)执法公开的发展阶段(1999--2011)

   1997年中国共产党第十五次全国代表大会明确提出"建设社会主义法治国家"。法治国家的基本特征是"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究",为达致这一宏伟目标,执法机关必须公开执法依据、执法过程、执法结果等信息。本阶段,公安机关积极响应依法治国的号召,先后颁布《警务公开制度》与《办案公开制度》,极大地丰富了刑事执法信息公开制度。

   《警务公开制度》明确规定公安机关应当向社会公布执法依据、程序、律师及诉讼参与人的权利与义务,并提出要建立和完善新闻发言人制度、群众评议制度,及时向社会发布、通报警务公开工作。令人遗憾的是,《警务公开制度》所强调的是向社会发布格式信息,并未提及应当向诉讼参与人告知非格式信息,而这恰恰是最为关键和重要的。《办案公开制度》作出了一些突破,明确公安机关在办理刑事案件过程中应主动或配合公布的信息范围,其中不乏侦查阶段的非格式信息。《办案公开制度》的主要内容有:

   第一,实行被害人、证人、犯罪嫌疑人权利义务告知。《刑事诉讼法》、《办案程序规定》强调的是告知报案人、控告人、举报人权利与义务。在权利告知方面,《办案公开制度》延续了《警务公开制度》的规定,并要求各级刑事侦查部门应以告知书形式告知被害人、证人、犯罪嫌疑人权利义务,且必须在第一次询问、讯问时保有被告知人权利义务告知签收记录。

   第二,实行办案程序、时限、进展、结果公开。《办案公开制度》要求各级刑侦部门在办公地点的显著位置粘贴《公安机关办理刑事案件基本程序图》、《公安机关办理刑事案件主要时限表》,方便群众了解公安机关执法办案的程序和时限。同时,控告人、报案人、举报人、被害人或者其法定代理人、近亲属可以凭《接受刑事案件回执单》,通过电话、政府电子政务信息系统,查询案件侦办情况和办理结果。

   第三,实行立案回告。较1996年《刑事诉讼法》、《办案程序规定》而言,《办案公开制度》更为详细地规定了立案回告制度:不仅规定公安机关应在7日内向报案人、控告人、举报人送达《不立案通知书》,也原则性地规定了公安机关应在7日内送达《移送案件通知书》,并且应当随时告知报案人、控告人、举报人立案查询结果。立案情况查询机制的建立改变了报案人、控告人、举报人被动接受立案信息的局面。

   第四,实行破案回告和命案工作进展回告。首次提出破案回告制度,明确将破案结果、追缴赃物等情况告知被害人或其法定代理人、近亲属,同时也要求公安机关应定期回告被害人、近亲属等未破命案进展情况。

   第五,公开的例外。在实行"办案公开制度"中,如案件涉及国家秘密、共同犯罪、集团犯罪、黑社会性质组织犯罪等情况需要保密时,可视情予以简要回告、告知、公开,或者不予回告、告知、公开。

   上述规定与第一阶段的改革成果相比,进步之处跃然纸上:其一,格式信息应当全面公开。立案阶段与侦查阶段的格式信息都应当及时告知,如此,在有法可依的前提下,公众才能明晰公安机关是否依法办事;其二,有限度地公开非格式信息。破案回告和命案进展回告机制的设立将执法公开推进至侦查阶段,健全了公安机关执法公开体系;其三,遵循信息公开的比例原则。与英国、美国《信息自由法》执法信息公开例外相似,《办案公开制度》规定了简要回告或者不予回告情形,考虑到了"知情权与保护隐私等公民权利、维护国家安全和社会秩序、保障诉讼顺利进行、保障审判公正四种利益的平衡"。

   (三)执法公开的完善阶段(2012--)

   司法改革发展到今天,取得的成果是值得欢庆的,但不容否认的是,仍存在部分地区的公安机关在是否应当公开非格式信息以及到底应该公开哪些信息的问题上犹豫不决、裹足不前, 导致警民关系日趋紧张,便民司法成为空洞的口号。实践证明,公安机关主动向特定对象公开非格式信息不仅可以化解民众心中的恐惧与疑虑,营造警民相互配合的能动司法局面,而且可以树立公安机关司法为民的良好形象,为今后各项工作的开展奠定良好的基础。在总结《立案公开制度》、《办案公开制度》及2012年《刑事诉讼法》的改革成果、归纳各地公安机关改革方式的基础上,公安部颁布了第一部全面规范公安机关执法公开工作的规范性文件--《执法公开规定》,全力推进刑事执法信息公开改革。

   在吸收和发展《立案公开制度》、《办案公开制度》合理内容的基础上,《执法公开规定》从信息公开主体、信息公开对象、信息公开的内容、信息公开方式、信息公开时限、信息公开的监督、信息公开的责任、信息公开的例外等八个方面规范了刑事执法信息的公开程序。 与前述规范性文件相比,这八个方面都有自己的进步之处,如,公开对象日益多元化、公开方式越发多样化。上述内容还构架了我国公安机关刑事执法公开的实施机制,本文将在下文重点阐述,在此暂不详述。

   (四)刑事执法信息公开的纵向比较

   时至今日,公安机关刑事执法信息公开制度已经推行30余年,已经从量的产生发生了质的飞跃。其一,信息量从最初的"是否立案"到"公开绝大部分格式信息和部分非格式信息";其二,参与主体从最初的报案人、控告人、举报人发展至"报案人、控告人、举报人甚至包括部分被害人、法定代理人及近亲属";其三,公开对象从主要向当事人公开走向主要向社会公开,公开的方式中强调了应当使用网络等新媒体。

   为方便读者更清晰地了解执法公开制度的发展脉络,在此列出各阶段的法律依据及主要内容:

  

   二、中国公安机关刑事执法公开的实施机制

   中国公安机关刑事执法公开实施机制的主要依据是《执法公开规定》,介绍实施机制主要是阐述《执法公开规定》与《警务公开制度》、《办案公开制度》的进步之处。

   (一)刑事执法公开的主体

   《警务公开制度》规定,各警种、各部门警务公开工作由各警种、各部门的主要负责人直接领导实施。我国警察分为治安、户籍、刑事等9个警种,依照《警务公开制度》的规定,刑事执法信息的公开应当由刑侦部门负责。《执法公开规定》实施之后,公安机关各内设机构负责本机构职能范围内的执法信息公开工作,内设机构主要依据警种或部门职能进行划分。因此,《执法公开规定》继承了《警务公开制度》关于执法信息发布主体的规定。如,对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的信息,由办案部门及时告知犯罪嫌疑人及其家属。

此外,刑事执法信息可能由多个内设机构共同制作、产生或者保存,或者刑事执法信息是否涉密存在争议,在违规公布刑事执法信息就应承担法律责任的背景下,任何内设机构都不会轻易发布执法信息。为避免内设机构在信息公开的道路上裹足不前,《执法公开规定》要求,在必要的时候,政务公开的主管部门、法制部门及保密部门等机构应审查执法信息,(点击此处阅读下一页)

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