柯华庆:财税分级制原则的体系建构

选择字号:   本文共阅读 1161 次 更新时间:2014-12-23 09:41:25

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柯华庆 (进入专栏)  
与财税界理所当然认为支出责任应该与事权统一的情况相比是一个倒退。有必要说明的是,在十八届三中全会之前

   的莫干山会议中,柯华庆已经提出事权与支出责任相匹配原则[14]。“事权与支出责任相匹配原则”比“事权与支出责任相适应原则”对于二者的关系要求更加紧密。事实上,不少学者在十八届三中全会之后常常将“事权与支出责任相适应”说成“事权与支出责任相匹配”,也就是说他们不区分这两者[15]。“支出责任与事权相统一原则”比“支出责任与事权相匹配原则”能够更好地表达事权与支出责任统一于一个主体,所以用“支出责任与事权相统一原则”最好。其次,“事权和支出责任相适应”中用“和”不妥,因为我们是先界定事权,再确定支出责任,用“支出责任与事权相统一原则”更加妥当。

   财力与事权相匹配原则和支出责任与事权相统一原则是合适的财税分级制原则。从“财力与事权相匹配原则”和“支出责任与事权相统一原则”可以推出“财力与支出责任相匹配原则”。财力与支出责任相匹配原则就是要求各级政府买单时要有钱,要求支出能力与支出责任相匹配。这是一个常识,自然是有道理的。由于“财力与支出责任相匹配原则”不能强调事权的重要性,而且可以通过其他两个原则推出,不具有独立性,所以不能作为财税分级制原则。

   财税分级制的基本原则要求在各级政府间分配税权与支出功能,根据支出责任与事权相统一原则,财权与支出责任相匹配原则相当于财权与事权相匹配原则。我们已经论证无论从应然还是实然上说,财权与事权相匹配原则都不能是财税分级制的原则,所以财权与支出责任相匹配原则也不能作为财税分级制的原则。

   (四)、财权与财力相适应原则

   对于每一级政府来说,通过财权所得到的自有财力与通过转移支付之后所得到的总财力之间必须相适应,这就是“财权与财力应该相适应原则”。财权与财力应该相适应原则可以说是国家税务总局前副局长许善达的俗话“光给钱不行,还得地方自己收”的理论表达。许善达的理由是地方政府可以控制通过财权得到的自有财力,而无法完全保障通过转移支付得到的财力。1994年分税制改革之后,中央摆脱了对地方财政的依赖,逆转成地方需要依赖中央了。“但现在地方对中央的依赖又太高了,支出的40%要中央给钱。省长要干什么事儿,花钱40%要等财政给钱,中央不及时给,这事儿就干不成了。”现实情况是中央常常不及时给。许善达的观点是“地方80%的收入自己收,20%依赖中央,中央的格局比较好。”[16](冯禹丁,2013)如果中央能够足额并且及时转移支出的话,许善达的理由就不能成立,事实上实现这两点并不难。那么在这种情况下是不是就不需要“财权与财力相适应原则”呢?“财权与财力相适应”的两个极端是只有财力没有财权和只有财权不管财力。财力是实实在在的财政收入,财权只是收入权,至于是否有财力却不一定。如果地方政府只能从选择自己行使财权或者接受转移支付进行选择,当二者可能得到的财力相同时,现实中的政府肯定会选择后者,如此看来似乎地方政府都会选择只要总财力而不管财权。事实上并不是这样,我们讨论中央与地方的关系时不能忘记中央只有一个,地方有很多个。不同地方同样的财权所得到的财力是不同的,发达地区财权所得财力高于中央所给财力,不发达地区财权所得财力低于中央所给财力。所以,在地方政府事权相同的情况下,发达地方政府倾向于要财权,而不发达地方政府倾向于要总财力。如果仅仅由中央财政统一按照人口划拨财力,地方政府与地方政府在提供公共服务上就没有区别,计划经济时代财政统收统支就是这种结果。如果地方政府的财力完全由其财权决定,不同地方财力差别就很大,所提供公共服务水平就大大不同。只有财力没有财权导致地方与地方公共服务没有区别,地方政府没有积极性;只有财权不管财力,地方与地方公共服务差别太大,中央无能为力。中庸选择就是财力与财权相适应。这就是我们常常说的“发挥中央和地方两个积极性”。财权与财力相适应原则实际上就是在财政上“发挥中央和地方两个积极性”。

   在地方事权远远多于中央,相应地方支出责任也远远高于中央的时候,地方要求更多财权是合理的。1994年分税制改革目标是加强中央财力,中央也应该承担更多事权、更多支出责任。现实情况是中央财权和财力增强了,但中央直接承担的事权和支出责任很少。2012年的中央支出仅占全部支出的15%,中央通过转移支付给地方的财力过大,转移支付的交易成本巨大,寻租空间很大,导致腐败不可避免,是“跑部钱进”和“驻京办”乱象的根源。例如,2008年社保转移支出3500亿元,其中行政经费占2500亿元。也就是说,每转移支出7元,政府自己花费5元,而真正用在老百姓身上的仅有2元(蔡定剑,2011)。

   财权与财力相适应原则并不一定支持我们加强地方政府财权。因为财力与事权相匹配原则要求财力与事权相匹配,中央实际财力等于中央财权所得财力减去转移支付出的财力,如果中央事权加强,中央所应得财力就要提高,中央财权与财力相适应有可能要求加强中央财权。现在财政部所进行的“营改增”实际上就是加强中央财权和财力,相应中央的事权必须同时加强才行,而这正是财税体制改革的重中之重。

  

   四、建构财税分级制原则体系

  

   财税分级制需要基本原则规范才能有效运转,基本原则可以有多个。财税界在讨论分税制原则时常常是只认定一个原则,非此即彼。涉及财税分级制的规范和文件也仅仅写一个原则,后一个文件与前一个文件中所陈述的原则不同时在后的文件也没有说明它们之间是何种关系。至今为止关于财税分级制(分税制)的原则的争论没有共识。

   财税分级制原则的设立涉及各级政府财权与财责的关系,也就是收与支的关系,财权与财责的关系又可以分解为三种关系:财权内部的关系,财权与财责的关系和财责内部的关系。财权内部的关系就是财权与财力的关系(财政权力与财政能力的关系),我们应该确立财权与财力相适应原则。财责内部的关系就是事权与支出责任的关系,我们应该确立支出责任与事权相统一原则。财权与财责之间的关系是财力与事权的关系,我们应该确立为财力与事权相匹配原则。这三个原则相互独立,三个原则一起构成完备的财税分级制原则。由“财力与事权相匹配原则”和“支出责任与事权相统一原则”可以推出“财力与支出责任相匹配原则”,由“财权与财力相适应原则”和“支出责任与事权相统一原则”可以推出“财权与事权相适应原则”。财力与事权相匹配原则实现中央政府进行宏观调控和提供基本公共服务均等化,支出责任与事权相匹配原则解决各级政府间权责不清、相互推诿和地方债务风险,而财权与财力相适应原则实现中央和地方两个积极性。用通俗的话来说的就是,谁请客谁必须有钱(财力与事权相统一原则),谁也必须买单(支出责任与事权相统一原则),请客前要估摸口袋里有多少钱,别人可能会给多少钱(财权与财力相适应原则)。

   从财政本身的属性来看,取之于民和用之于民是最基本原则,它可以被称为财权与财责相一致原则。不管哪一级政府财权所得到的财力,除去必要的行政费用之外都要用来提供公共服务。这一条原则要求不管是各级政府事权的确立、财权的设定还是财力的支出都要在民主和法治的思维下进行。至今为止,财税的运行基本上还是通过中央文件、国务院行政法规和财政部规章来保障的,要建立民主和法治为基础的现代财政制度,财税体制改革任重而道远。

  

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   * 柯华庆,中国政法大学法学院教授,博士生导师,法律经济分析中心主任。

  

   该文在初稿基础上吸收了杨明宇、黄泽敏、杨洋、宋晨翔、杨永鹏、朱晶晶的建议。

   [1] 负责起草文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的谢旭人的观点。

[2] 按照《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定,中央财政支出包括:国防费,武警经费,外交和援外支出,中央级行政管理费等等。地方财政支出包括:地方行政管理费,公检法支出,部分武警经费等等。中央固定收入包括:关税,海关代征消费税和增值税,消费税,中央企业所得税等等。地方固定收入包括:营业税(不含铁道部门、各银行总行、各总保险公司集中交纳的营业税),地方企业所得税等等。中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,(点击此处阅读下一页)

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