柯华庆:财税分级制原则的体系建构

选择字号:   本文共阅读 1161 次 更新时间:2014-12-23 09:41:25

进入专题: 财税分级制     支出责任  

柯华庆 (进入专栏)  
在我国尤其如此。”由此,侯一麟的建议是:“明确事权、事责,并使二者尽量重叠,其意义在于建立政府间责任体系。事权清,则责任明晰;事责混,则责任失察,无从追究。事权到位,有助于清楚地界定府际责任,消除事责缺位;权责吻合,有利于厘定责任界限,提高资源使用效率和工作运行效度,清除推诿扯皮。”(侯一麟,2009)我们看到,侯一麟实际上并没有区分事权与事责概念,事权和事责似乎是同一个东西。至多我们只能说侯一麟头脑中有事权事责区分的意识,但终究没有明确的区分[⑩]。

   本文作者参加专题讨论财税体制改革的莫干山会议(2013年9月7日至9日)的经历证明了李炜光的说法。我在莫干山会议上提出“事权与支出责任相匹配原则”,财政部财政科学研究所所长的贾康和参会的绝大多数财税界学者基本上持否定态度,他们认为事权概念和支出责任概念是同一个概念。实际上,贾康在解读十八届三中全会的财税体制改革时仍然不经意将事权与支出责任等同,尽管他不会明确反对“事权与支出责任相适应”[11](贾康,2013)。

   令我们感到欣喜的是,对《决定》的权威解读中对此已经有非常明晰的认知,事权的涵义已经回归为它本应表达的政府职能:事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责,支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务[12]。

   第二组概念:相统一、相匹配、相适应、相结合

   权威文件对分税制原则的表述不仅仅在到底是事权与财权、财力与事权、事权与支出责任还是财力保障与支出责任的组合上不同,而且这些组合所用词汇也不同。1993年分税制改革文件中用 “事权与财权相结合”,几个文件中都用“财力与事权相匹配”,十八届三中全会《决定》中用“事权和支出责任相适应”。一些财税法专家也用“财权与事权相统一”或者“财权与事权相匹配”来表达1994年的分税制原则或者希望从应然层面构建这一原则。例如,高培勇(2013)对1994年分税制原则的理解是“财权与事权相统一”。贾康(2010)则反对仅仅用现行的“财力与事权相匹配原则”,希望从应然层面加上 “财权与事权相匹配原则”。贾康也许意识到“相匹配”太强或者为了不与“财力与事权相匹配原则”相冲突,有时候用“财权与事权相呼应”(贾康,2010)或者“财权与事权相顺应”(贾康,2013)。十八届三中全会《决定》提出“事权和支出责任相适应”之后,财税界也常常说成是“事权与支出责任相匹配”。

   “乙与甲相统一”、“乙与甲相匹配”、“乙与甲相适应”和“乙与甲相结合”所表明的乙与甲的关系从强到弱。“乙与甲相结合”和“乙与甲相统一”中甲乙是平行关系。“甲和乙相结合”的意思是甲和乙有关系,有交集。“乙和甲相统一”表明甲和乙的关系很紧密,统一于一个主体。“乙与甲相匹配”和“乙与甲相适应”中的甲乙是主次关系,像数学中的函数关系,甲是自变量,乙是因变量。“乙与甲相匹配”的意思是乙配合甲,乙与甲相应相称,就像螺帽配螺丝一样。“乙与甲相适应”的意思是乙根据甲而变化,但变化不是严格的。例如一个人穿衣应该与季节相适应,在春夏之交,有的人穿三件上衣,有的人穿两件,也有人穿一件,但是极少人穿四件或者光膀子。在法律上,我们通常说权力与责任匹配或者权利与义务匹配,不说权力与权力匹配、权利与权利匹配或者责任与责任相匹配、义务与义务相匹配。

   第三组概念:与、和

      在表述分税制原则的时候,财税专家不太注意区分连词“与”和“和”。“与”和“和”都是连词,将同类的概念联系在一起。“与”有一种意思就是“和”,例如“批评与自我批评”。“与”还有另一种意思是“跟”,此时相连的两个概念有先后之分。例如,“我与疾病作斗争”不能说成“疾病与我作斗争”。说“……和……相结合”或者“……和……相统一”比较合适,“……与……相匹配”或者“……与……相适应”比较好。不管是财权、财力、事权还是支出责任都有主次关系,所以我们表述分税制原则时最好用“……与……相匹配”或者“……与……相适应”表述比较好。

   “相”是相互还是相应?如果是相互的意思,那么就不用考虑“与”和“和”的区分。如果是相应的内涵,那么用“与”更好些,因为“乙与甲”表明甲在前、乙在后或者说甲重要、乙附和。本文中采纳“相”为“相应”的内涵,一般只用“与”来讨论几个原则。

  

   三、各种原则的合理性论证

   财税分级制的构建到底应该遵循什么原则,依赖于我们改革的目标;现实中会遵循什么原则则依赖于我们的目标、起点和约束条件。财税分级制原则是一种应然原则,但是它需要考虑现实的可行性。市场经济的财税分级制要求我们的市场是全国自由竞争的市场,社会主义的财税分级制必然要求基本公共服务均等化。

   在讨论财税分级制的原则之时,我们有必要说明的是,不管是财力与事权相匹配原则还是事权与支出责任相适应原则,理论上都要求明晰各级政府之间的财权、事权和支出责任。然而,由于现实中存在界定成本,并不是所有的权力和责任或者权利和义务都被清晰界定,没有界定的权力或责任被留在公共领域之中,不同主体可能会攫取权力,而推卸责任。为了避免出现这种公共领域,我们必须规定公共领域中权力和责任的归属,我们将未明晰界定的公共领域的财权、事权或支出责任都分配给上一级政府(巴泽尔,1997)。

   我们严格按照上面所界定的财权、财力、事权和支出责任概念,不考虑两个词的顺序,暂时也不考虑“相结合”、“相适应”、“相统一”和“相匹配”的区别,统一用“相匹配”,我们可以将它们组合成六种原则:财权与事权相匹配、财力与事权相匹配、事权与支出责任相匹配、财力与支出责任相匹配、财权与支出责任相匹配、财权与财力相匹配。我们下面逐个讨论这六个原则。

   (一)、为什么财权不应该与事权相匹配?

   《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中先分事权、再分支出责任,事权比较笼统,支出责任比较明确。事权和支出责任总的来说就是财政支出。然后再来划分财权,财权的划分遵循“事权和财权相结合原则”,相结合就是有关系,但关系不紧密。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中确实体现了财权与事权的关联,所以说“根据事权与财权相结合原则”是不错的。根据我们前面对概念的要求,说“财权与事权相结合原则”更好些,因为《决定》中是先分事权再分财权。

   财税理论界常常将《决定》中的分税制原则说成是“财权与事权相匹配原则”或者“财权与事权相统一原则”。当2007年十七大报告中提出“财力与事权相匹配原则”后,“财权与事权相匹配原则”似乎变成了1994年所确立的原则,不少财税专家用此与2007年的原则相抗衡,强调“财权与事权相匹配原则”是分权制,而“财力与事权相匹配原则”似乎是分钱制。十八大报告中延续了“财力与事权相匹配原则”,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中没有提到“财力与事权相匹配原则”,但是现任财政部长楼继伟在权威的《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》和《党的十八届三中全会<决定>学习辅导百问》中重新提到“财力与事权相匹配原则”。那么财权与事权相匹配原则应该作为财税分级制原则吗?无论是从应然上还是实然上的回答都是否定的。

   按照经济学原理,事权配置应该遵循市场优先原则、受益范围原则和效率原则(高培勇,2010:105-106)。具体来说,市场优先原则要求凡是市场能够有效发挥调节作用的事务,交由市场完成,特别是在资源配置中,市场应发挥基础性作用;凡是市场难以供给或供给不足的“市场失灵”事务,如公平分配、宏观调控及社会稳定、国家安全等,由政府承担。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”《决定》是与市场优先原则相符合的。受益范围原则要求,凡与国家利益密切相关,受益范围惠及全民的公共服务,如国防、外交等,应由中央负责。其余以特定区域居民为服务对象,受益范围限于某一区域的服务项目,如省或地方基础设施,则由相关地方政府负责。效率原则要求公共服务事务尽量下放给低层级政府承担,以提升公共服务供给效率。主要是考虑到,基层政府由于接近民众,具有获得和加工偏好信息的天然优势,与较高层级政府相比,更能有效地提供地方公共服务,同时也有利于促进居民对政府公共服务供给的监督。我们可以看到,依据以上三个标准对事权进行划分是自下而上进行的。市场中分散的个体能做的由个体做,个体做不了的由政府做;地方政府能做的地方做,地方做不了的才由上一级政府来做。所以,事权划分原则应该遵循自下往上的地方政府优先原则。中央与地方事权肯定是地方事权多、中央事权少。这仅仅是按照经济学原理得出来的事权配置原则,可以说是效率原则。然而从一个国家之内国民享受公共服务的公平性来看,我们还需要确立基本公共服务均等化原则。在效率与公平之间是一个区域,不同国家的权衡不同,同一个国家在不同时期的权衡也不同。我国是社会主义国家,共同富裕是我们的追求,在经历三十多年的“让一部分人、一部分地区先富起来”之后必然要朝着共同富裕方向努力。所以通过财政实现全国基本公共服务均等化是财税体制的基本目标。这决定了事权的划分应该在遵循效率原则的基础上一定程度的纠偏,给予中央政府多一些的事权。

   财权主要是税权,为了实现统一市场和宏观调控的目标,我们应当按照税收属性来确定划分财权的基本原则。税权配置的基本原则应该是政府划分税收来统一市场并通过税收划分来进行宏观调控。现在理论界已经形成的共识有:具有再分配性质、以支付能力为基础的税种划归中央所有,税基流动性较强的税收、地区间税基分布不平衡的税种、收入变化具有周期性或波动性较强的税收、税基易转嫁税收、主体税种和大宗税种应由中央政府征收(高培勇,2010:114)。总体上看,税权划分原则应该是自上往下的中央政府优先原则,中央的税权应该大、地方的税权应该少。所以,事权配置原则与税权配置原则相冲突。这是应然层面上财权与事权不应该相匹配的根本原因。从实然层面上看,按照《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定,中央与地方财政支出的划分和中央与地方税收的划分是不匹配的。而且,中央与地方划分增值税的比例完全与事权的划分原则无关。

正是因为财权与事权不可能匹配,所以财政转移支付制度应运而生。财政转移支付制度是财税分级制必不可少的制度,转移支付制度就是为了解决财权与事权不匹配的问题的。财政转移支付的五个规范性根据:纵向不平衡、横向不平衡、外部性(跨地区外溢性)、在地方层次推动国家的政策以及支付由地方政府实行的国家项目(张光,2013:217-218)。纵向不平衡是指,按照税收属性划分的中央财政收入大于它的支出,地方财政收入不足以满足它的需要。因为现代市场经济中国家的主要税种如企业所得税、增值税、个人所得税的税基具有高度的流动性,所以这些税由中央政府统一征收较有效率和公平。横向不平衡是指一国内各地区间因经济发展水平差距而导致的公共服务水平不平衡的情况。跨地区正外溢性是指地方政府提供的某些公共服务产生的积极的社会效果可能超出它所管辖的地区而“外溢”到相邻甚至更远的地区。转移支付制度试图纠正财权与事权在应然和实然上的不匹配,追求财力与事权之间的匹配。基本公共服务均等化很难通过市场实现,也很难通过税权划分来实现,而只能通过税收之后的支出来实现。地区与地区之间的公共服务均等化只能通过上一级政府财政收入的转移支出实现。在中央与省之间就是通过将中央政府的财政收入在不同省份之间根据人口和已有基本公共服务水平进行分配,(点击此处阅读下一页)

进入 柯华庆 的专栏     进入专题: 财税分级制     支出责任  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 公共经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/81700.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

5 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网