杨建顺:完善对行政机关行使职权的检察监督制度

选择字号:   本文共阅读 78 次 更新时间:2014-12-22 20:05:57

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杨建顺  

  

   党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》),对合理配置权力、推进检察改革作出了重要部署。《决定》强调要保证公正司法,提高司法公信力,完善确保依法独立公正行使检察权的制度。《决定》要求“强化对行政权力的制约和监督”,列出了诸种类型,包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等外部监督,也包括内部监督,强调“加强对政府内部权力的制约,是强化对行政权力制约的重点”。这表明,党对行政权力运作规律性的认识达到了新的高度,具有极其重要的意义。

   《决定》把“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”作为“加强对司法活动的监督”的首要任务,进行了全面部署。作为“保证公正司法,提高司法公信力”的重要组成部分,要求“优化司法职权配置”“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”这样,不仅指明了优化职权配置进行“司法监督”的具体内容,而且阐明了“检察机关行使监督权”的另一种重要形态———对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督。无论是对行政强制措施实行司法监督(检察监督),还是对行政机关行使或者不行使行政职权进行检察监督,都将成为检察监督制度的重要组成部分,将构成“强化对行政权力的制约和监督”的“司法监督”的重要内容,具有重要的实践指导价值。

  

   对行政强制措施实行检察监督的内容及界限

   为实现《决定》提出的“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效”这一目标,应当确保上述一系列制约和监督能够相互作用,互为补充,依法、合理、及时而准确地发挥其作用。作为外部监督的“司法监督”,其范围应当具有明确性、针对性和限定性。

   《决定》要求“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”,明确了对行政强制措施实行司法监督的价值取向,同时也进行了范围限缩,即实行司法监督制度的对象不具有列举加概括式的可拓展性,不是针对所有行政强制措施,而是完全列举式的,仅限于涉及公民人身、财产权益的行政强制措施。与后面关于对行政机关行使职权或者不行使职权的检察监督有明确的实施主体不同,《决定》对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督的主体没有予以明确规定。不过,从其前后文的逻辑关系来看,以及修改后的行政诉讼法内容看,这里的“司法监督”宜理解为专指检察机关行使检察权的情形。

   检察机关加强对行政活动的检察监督,属于行使宪法赋予的职责。但是,围绕检察机关具体应当对哪些行政活动进行监督、怎样进行检察监督的问题,长期以来存在诸多不同观点。这个问题的解决需要跳出具体部门、具体领域和具体理论的束缚,从国家治理层面来全面系统考虑。《决定》立足于全面推进依法治国的需要,让检察机关对“行政强制措施实行司法监督”,且将其对象限缩为“涉及公民人身、财产权益”,可以避免超出检察机关能力范围的全面监督,既约束部分行政权力的行使,又最大限度地尊重行政权力运行的自身规律性,将有助于提升司法监督的权威性,有助于提升保障公民、法人和其他组织合法权益的实效性。

   强化对行政权的检察监督,在对其监督对象进行限定的基础上,还需要明确规范监督形式,而《决定》并未规定是直接监督还是间接监督,也没有提及是过程监督还是结果监督。但是,从对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行检察监督的属性来看,更适合于间接监督和结果监督。这是由行政强制措施的紧急性和暂时性所决定的,唯有这样才能确保司法监督的公信力和权威性,让检察机关切实履行好“国家的法律监督机关”的职责。

   根据行政强制法的规定,所谓行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。基于这一定义,行政强制措施可分为对公民人身自由的行政强制措施和对公民、法人或者其他组织的财产的行政强制措施。行政强制法第9条规定了4种类型的行政强制措施:限制公民人身自由,查封场所、设施或者财物,扣押财物,冻结存款、汇款,并作了“其他行政强制措施”的兜底规定。很显然,检察机关对行政机关在行政管理过程中所采取的上述行政强制措施实施检察监督,应当审慎确认构成要件,采取合法、合理并具有实效的方式和方法。

   首先,需要确认是否属于行政强制措施。根据行政强制法的规定,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为,虽然也可能包含“对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”,但其目的在于强制其履行应当履行的法定义务,属于行政强制执行,而不属于行政强制措施。对这部分行为,检察机关不能实行检察监督。

   其次,需要确认是否“涉及公民人身、财产权益”。除了“其他行政强制措施”或许具有某些不确定性外,实定法所规定的各种行政强制措施都可归入“涉及公民人身”或者涉及“财产权益”。也就是说,只要确认了其为行政强制措施,就可以将其归入检察监督的对象之内。

   再次,应当坚持检察监督的谦抑性。一般而言,对行政强制措施的检察监督,应当以当事人申请启动为前提。这是因为行政复议法和行政诉讼法分别明确将对行政强制措施的不服纳入行政复议和行政诉讼的受案范围,如果当事人选择了这些途径来维权,则检察机关不必也不应当对行政强制措施实行检察监督。如果当事人选择请求检察监督,或者请求检察机关支持其通过其他途径来维权,则检察机关应当依法对行政强制措施实行检察监督。最后,应当采取具有实效的检察监督方式和方法。除了支持复议、支持诉讼等方式外,对行政强制措施的检察监督更适宜采取检察建议书的方式。检察建议制度具有重要的意义和作用,应当以法规进一步细化其对行政机关的约束力。

  

   对违法行使或者不行使行政职权的检察监督

   《决定》要求:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”这是对党和政府长期以来在探索权力制约和监督机制方面的重要经验和实践成果的高度概括、总结和确认,是在党的十六大以来关于权力制约科学论述基础上的扎实承继和稳步发展。

   党的十六大以来,强调要按照权力制约的特点建立健全依法行使权力的制约机制。党的十七大报告明确指出:“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。”党的十八大报告进一步强调指出:“要建立健全权力运行制约和监督体系。……让权力在阳光下运行。”党的十八届四中全会在提出“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”的同时,强调“完善检察机关行使监督权的法律制度”,为检察机关对行政活动实行检察监督规定了路径———在履行职责中发现;限定了范围———聚焦于行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为;指明了任务目标———督促其纠正。这是在“加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”的基础之上,对检察机关履行“法律监督”职责的领域拓展。这种领域拓展应当遵循权力运行规律,做到合法、合理、公正且具有实效。

   首先,应当遵循合法原则。我国宪法第131条明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”独立行使检察权,须以“法律规定”为前提,以相应的法律确认、法律解释、事实认定和法律适用规则为支撑。

   其次,应当遵循监督立场公正的原则。检察机关对行政机关行使职权活动进行检察监督,是代表国家行使法律监督职能,其实施检察监督的直接主观目的就是维护国家法律的统一正确实施,维护司法公正,实现公共利益,保障和救济公民、法人和其他组织的合法权益。

   再次,应当遵循“量力而行”的原则或者称为监督实效性的原则。对行政机关行使或者不行使职权的行为是“在履行职责中发现”,而不是主动去对行政活动实行全面性、过程性的监督,故而其目标应是结果监督,其形式应当以检察建议为主。此外,“量力而行”还有另一层涵义———既然赋予了检察机关以更多、更重的任务和责任,就应当从人的手段、物的手段及财的手段上予以强有力的支持。

   最后,应当遵循检察监督公开和行政机关反馈的原则。公开,是现代司法活动的基本要求。行政检察监督是一种司法活动,同样必须实现检察监督的公开,增加检察监督活动的透明度和公开性,接受当事人和社会公众的监督,保证其司法活动合法、合理、程序正当。同样,接受检察监督的行政机关应当认真对待来自检察机关的检察建议,无论其内容是否具有可支持性,都应当在规定的期限内认真负责地予以反馈,履行好改正、完善和说明理由责任。

  

   让依法正确行使检察权获得更多的制度支撑

   权力并不必然导致腐败,而不受监督的权力则必然导致腐败。同样,对行政机关的活动进行检察监督也应当遵循权力制约和监督的基本原则。我国检察制度的宪法定位是法律监督制度,检察机关在宪法上的最根本职责是进行法律监督,包括对行政权和司法权适用法律的监督。既然是法律监督,那么,对行政机关的活动实行检察监督权,就应当以法律和制度作为其基础支撑。换言之,检察机关对在履行职责中所发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为行使法律监督权,应当有更加全面和坚实的制度支撑;有关检察机关对行政活动的检察监督职能作用和方式方法等,需要法律予以进一步明确规范。

   最高人民检察院检察长曹建明在《加强对司法活动的监督》(2014年11月17日《人民日报》)中专项论述了“完善检察机关行使监督权的法律制度”,提出了三项重要任务。将其与对行政活动的检察监督相结合,可作如下理解:(1)要认真贯彻《决定》精神,积极推进相关法规范的制定和修订,进一步完善检察机关对行政活动进行监督的范围、方式、程序及保障措施。(2)检察机关“对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督”,对“在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为”进行检察监督,应当切实运用好检察建议等监督手段。(3)检察机关要不断提高监督水平,认真履行宪法和法律赋予的职责,进一步加强对行政活动的监督。

  

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文章来源:《检察日报》

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