刘松山:立法规划之淡化与反思

选择字号:   本文共阅读 357 次 更新时间:2014-12-19 16:52:01

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刘松山 (进入专栏)  

    

   摘要:长期以来,我们对立法规划的性质、效力以及制定主体等基本问题,并没有形成共识。建国以来到改革开放之初的立法成就都不是靠规划取得的,实践中立法规划并没有起到预期的作用。立法规划与人民代表大会制度的体制以及科学立法、民主立法的基本原则都不甚相符。立法规划应当被视为一种立法建议,不应具有指令性作用。立法机关不适宜制定立法规划,应当将规划的编制权交给立法提案主体,或者由立法机关的工作机构调研协调后提出一揽子立法建议,交给立法提案主体,并建立沟通协调机制,保证提案与审议之间的必要衔接。立法法修正案草案对立法规划的规定是否适当,值得讨论。

   关键词:  立法规划 基本范畴 作用 弊端 立法建议

    

   在中国的立法活动中,有一种颇具特色的做法,叫做制定立法规划。从全国人大常委会到有立法权的地方人大常委会,都很注重制定几年内的立法规划,希望按照规划的部署来开展立法活动。先规划,后立法,已然经成为立法活动的惯例。实践中,甚至出现了重规划胜过重立法的现象。但长期以来,我们对立法规划存在的问题,却缺乏系统的评估、讨论和研究,虽然出现过个别质疑的意见,也并未受到足够重视。而2014年8月31日,全国人大常委会通过中国人大网向社会公布征求意见的立法法修正案草案,则明确将立法规划作为一项法定的内容规定下来。这个规定很快引起了各方面的不同意见。本文认为,为实现科学立法、民主立法,有必要淡化立法规划,并对其进行必要的反思,立法法不适宜将立法规划作为一下法律制度规定下来。

    

   一、立法规划的基本范畴难以界定

   立法实际部门重视制定立法规划,但对于立法规划的一些基本范畴,无论理论还是实践中,迄今都没有形成共识。

   1、对立法规划性质的认识并不清楚。

   一种观点认为,立法规划具有准法的性质。周旺生教授一直坚持这一观点。在他看来,“立法规划属于一种准法性质的文件:它具有准法的性质,但又不是完全意义或典型意义上的法,即‘准法’或‘半法’。”[1]第二种观点认为,立法规划具有立法准备的性质。值得注意的是,这一观点来自从事立法工作的实际部门。立法法制定后,乔晓阳主编的《立法法讲话》一书,在“法律的制定程序”一讲中,介绍的第一个程序就是立法规划和立法计划,并将立法规划和立法计划定性为“立法准备程序”。[2]第三种观点认为,立法规划具有管理或者计划的性质,因为“科学的管理工作的特点之一,是加强管理的计划性,在实施一项计划措施以前,需要预先拟定它的具体内容和实施的步骤。”“立法规划也需要有计划地进行,只有这样,才能发挥法律对管理经济和社会生活各个领域的重大作用”。[3]七届以来的全国人大常委会委员长或副委员长,在常委会工作报告中都反复强调,要制定立法规划,使立法工作有计划地进行。第四种观点认为,立法规划具有立法预测的性质。周旺生教授在强调立法规划具有准法性质的同时,又认为立法规划具有立法预测的特点,他撰写的多本立法学著作,都将立法规划与立法预测放在一起论述,而前述乔晓阳主编的《立法法讲话》一书,在提出立法规划具有立法准备特点的同时,也认为规划具有预测的性质,吴大英等学者在提出立法规划具有管理计划性质的同时,也提出,“立法规划工作是同立法预测工作紧密地联系在一起的,并且是依靠立法预测而进行的。如果没有立法预测,要制定切实可行的立法规划是不可能的。”[4]

   由上可见,对立法规划的性质虽然见仁见智,但对于其立法预测的特性,各方面的认识基本一致。但是,立法应当由谁来预测,是由立法机关还是立法机关的之外的主体来预测,又是值得研究的问题。

   如果将立法规划视为一种准法性质的文件,就像周旺生教授所说的,“同立法规划的这种性质相适应,编制立法规划的活动,是准立法活动。”[5]既然是准立法活动,就需要十分注重它的强制性和法律效力了。但是,我们面临的现实问题是,一旦规划不能如期立法,又如何去强制立法甚至对立法机关课以法律责任呢?

   如果将立法规划视为立法准备程序的初始和必经阶段,就又需讨论这一程序要不要法律化了。而在立法法的制定过程中,有关的专家建议稿就曾经设计了“立法准备”一章,将立法规划作为其中第一项内容。[6]但是,立法法最终没有规定有关立法规划的内容,这说明,立法规划不适宜作为法定立法程序的一部分。但这次向社会公布征求意见的立法法修正案草案,又规定了立法规划的相关内容,这是一个需要认真讨论的问题。

   如果将立法规划视为一项计划和管理工作,就涉及一个更大的问题,即立法能不能依照预先的计划进行?能不能让一只有形无形的手对它进行预先管理和控制?而这个问题存在很大争议,有的意见则持完全否定的态度。对此,下文也将继续述及。

   总体上看,对立法规划的性质是什么,迄今尚没有出现一个有说服力的共识性观点。

   2、制定立法规划的主体不明确。

   理论中一种倾向性观点认为,立法规划“就是有权的主体,在自己的职权范围内”,所编制的关于立法工作的设想和部署。[7]那么,“有权的主体”所指为何?有学者进一步说:“就是有立法权的主体,”。在这个认识的基础上,结论似乎就自然得出了:法律的立法规划由全国人大常委会制定,地方性法规的立法规划由地方人大常委会制定。[8]

   但是,三十多年来,全国人大常委会从来没有表决通过一件立法规划。按照全国人大常委会法工委副主任阚珂的说法,立法规划经过了一个工作逐步规范的过程,到了十届以后,制定立法规划工作的体制进一步理顺了。[9]2013年10月底,各主要媒体公布了十二届全国人大常委会立法规划。为宣传落实这个规划,法工委副主任信春鹰在接受媒体采访时强调说:“立法规划是全国人大常委会在统筹各方面意见基础上形成的重要文件”。[10]按照法工委两位负责人的说法,制定立法规划的体制理顺了,立法规划又是常委会形成的重要文件,但有意思的是,前述媒体公布的立法规划,既没有审议或者表决通过的主体(比如全国人大常委会),也没有发布规划的具体部门(比如常委会的办公厅或者法制工作委员会)。如此重要的立法文件,在向社会公开时却没有一个制定和发布的主体,这是很值得注意和研究的问题。

   那么,全国人大常委会的立法规划究竟是由谁制定的呢?答案是,从以前的做法来看,“一般由工作机构研究拟定,由委员长会议审议同意后,印发常委会讨论认可”。[11]前述中国人大网公布的立法法修正案草案则明确规定,“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法规划”。这里可以看出,在全国人大常委会内部,立法规划从拟定到审议讨论通过,涉及三个主体,一是常委会的工作机构(以前是秘书处、办公厅,现在是法工委),它的任务是研究拟定或者叫“编制”立法规划。几年前,全国人大常委会法工委还设立了立法规划室,专事这一任务。二是委员长会议,在工作机构研究拟定后,委员长会议进行审议并决定是否同意这一立法规划。这次公布征求意见的立法法修正案草案则明确规定,立法规划“由委员长会议通过并向社会公布”。三是常委会,委员长会议审议同意后,立法规划要经过常委会的讨论认可程序。而这次公布征求意见的立法法修正案草案,并没有明确规定,委员长会议通过的立法规划要经过常委会的讨论认可程序。但是,没有明确规定,并不等于际上不这么做,可以肯定的是,委员长会议通过的立法规划,在通过的前后,必然要交常委会讨论认可,因为这个草案还明确规定,全国人大常委会要“通过每届任期的立法规划”,“加强对立法工作的统筹安排”。试想一下,常委会会议如果没有在内部讨论认可一个立法规划,又怎么可能通过立法规划去统筹安排立法工作呢?

   实践中,地方人大及其常委会的立法规划,不少是参照全国人大常委会的做法编制出台的,即由工作机构(办公厅或者法制工作机构)研究拟定,主任会议审议或者同意后,印发常委会讨论认可一下。需要说明的是,这里的常委会“讨论认可”(包括前述全国人大常委会的“讨论认可”),与审议表决,有着重要区别,前者是一种不具有法律效力的行为,而后者则是具有完整法律效力的立法行为。值得注意的是,确有个别地方在立法条例中明确规定,立法规划须由人大常委会审议通过。[12]而实践中,由人大常委会直接审议并表决通过地方立法规划的例子也并不少见。比如,2012年6月25日,海口市人大常委会就审议并表决通过了本市2012年到2016年的五年立法规划。2013年12月30日,重庆市人大常委会也审议通过了重庆市第四届人大及其常委会立法规划,并由重庆市人大常委会以公告形式发布这一规划。[13]这些情况说明,对于立法规划的制定主体究竟为何,地方人大常委会的规定和做法并不一致,甚至存在混乱局面。

   现在先要关注的是人大常委会在立法规划制定中的角色。还是以全国人大常委会为例。既然是立法规划,其范围当然就要涵盖全国人大和它的常委会两个主体的立法项目。对于涉及两个重要主体的立法项目,为什么如前所述,只是“印发常委会讨论认可”,却不由常委会正式审议并表决通过,作为法律性文件予以公布(如前所述,这次公布征求意见的立法法修正案草案,虽然回避了常委会的讨论认可程序,但实际上不可能消除这一做法)呢?迄今为止,笔者尚未见到最高立法机关及其部门或者相关负责人给予的正面解释。但是,有两个障碍是不难设想的:第一,代表大会要制定什么法律,常委会无权为它制定一个规划,否则,就有常委会凌驾于代表大会之上并要求代表大会服从常委会的嫌疑。所以,分析七届全国人大以来的立法规划就会发现,每届的立法规划都被称为“全国人大常委会立法规划”,名称中都没有包括全国人大,也就是说,常委会只是在为自己制定一个立法规划,而未越权给代表大会制定规划。[14]由此再看看,上述重庆市人大常委会却以立法形式表决通过一个重庆市的人大及其常委会的立法规划,这显然是一种将常委会凌驾于代表大会之上的行为。第二个障碍是,常委会如果审议并表决通过或者讨论认可了一个立法规划,就意味着这个规划具有了法律效力,它不仅对“一府两院”这些提案主体具有约束力,也对常委会自身具有约束力,试想一下,常委会自己制定认可的立法规划,自己却不能如期完成,将会造成什么样的结果?所以,在很大程度上说,常委会不去表决通过或者公开地“讨论认可”一个立法规划,实际可以避免使自己陷于“执法不严”的被动境地。

   那么,由全国人大常委会的委员长会议或地方人大常委会的主任会议审议通过并公布立法规划,是否合适呢?也不合适。因为委员长会议或者主任会议既非权力机关,也非权力机关的领导机关,依照相关法律的规定,它只是处理常委会重要日常工作的机构,它通过的立法规划要求人大及其常委会去执行,显然缺乏基本的法理和宪法法律规定的支撑,容易产生委员长会议或者主任会议凌驾于常委会甚至代表大会之上的嫌疑。所以,仔细分析多年来各类媒体关于人大常委会立法规划的报道,就会发现,虽然这些规划都是由委员长会议或者主任会议审定的,但媒体常常采取模糊处理的手法,只是笼统地报道说,某级人大常委会制定或者公布了立法规划,而实际上,该级人大常委会并未以法律性文件或者其他形式正式公布立法规划。而这次立法法修正案草案直接规定立法规划由委员长会议通过并向社会公布,显然就会带来一个疑问:委员长会议通过的立法规划能不能约束常委会甚至代表大会?如果能,它的法理基础和宪法依据是什么?

在立法规划的制定中,还有一个重要的主体值得注意,即中共中央或者地方党委。实践中,为贯彻党的领导,全国人大常委会的立法规划均须报经中共中央批准,地方人大常委会的立法规划,也须报同级党委研究批准。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2014年第12期

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