刘松山:立法规划之淡化与反思

选择字号:   本文共阅读 402 次 更新时间:2014-12-19 16:52:01

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刘松山 (进入专栏)  
五年有规划,长远有纲要”。[44]

   而为了保证立法规划的如期完成,全国人大常委会可谓不遗余力。1991年,彭冲七届全国人大四次会议上提出,“全国人大常委会要抓好立法规划的制定和落实”,“促进立法规划的实现。”[45]1993年,彭冲在八届全国人大一次会议上说,七届全国人大常委会曾“先后召开了三次立法工作会议,督促检查法律草案的起草工作。[46]1995年,田纪云在八届全国人大三次会议上说,“今年上半年,要对五年立法规划的落实情况进行一次全面检查,对今年的立法工作作出具体部署,督促承担法律起草任务的部门和单位在保证质量的前提下,按期完成任务。”[47],此后,李鹏、吴邦国等常委会领导人都屡次强调认真落实立法规划。而不久前,张德江全国人大常委会会议上也强调,要“确保中央批准的立法规划顺利实施”。[48]

   从上面显得有些冗长的叙述可以发现,全国人大常委会对于立法规划所起的功能作用,以及立法规划的具体落实,是何等的重视。但是,自七届以来几十年的立法规划,实现的状况又如何呢?当然,这首先涉及一个问题:何谓立法规划的实现,一件立法规划的项目是不是只有经常委会审议并表决通过才叫实现呢?不是。按照全国人大常委会法工委立法规划室的观点,列入立法规划的法律草案,只要提请审议,不论本届是否表决通过,该项目即视为完成。[49]也就是说,一件规划项目,在本届内只要提请常委会审议一次,就算实现了规划。由此可见,法工委立法规划室对立法规划项目是否实现的标准,实际是定得很低的。

   按照这样的标准,法工委立法规划室对七届至十届全国人大常委会立法规划的实现率做了以下统计:七届(1991年10月至1993年3月)立法规划项目共64件,审议15件,占23.44%,通过12件,占18.75%;八届立法规划项目152件,审议78件,占51.32%,通过73件,占48%;九届立法规划项目89件,审议56件,占62.92%,通过49件,占55.05%;十届立法规划项目76件,审议43件,占56.58%,通过40件,占52.63%。[50]《立法统计》一书编于2008年,统计数据止于十届全国人大任期结束。十一届立法规划项目共64件,由于笔者掌握常委会审议资料的欠缺,不能统计具体的审议件数,但表决通过的法律是公开的,据笔者统计,十一届期间共通过29件,占45.31 %。总结上述连续五届全国人大常委会的立法规划可以发现,其实现率大致在50%左右,高时能达到62%左右,但低时也仅能达到18%、20%左右,也就是说,无论审议还是通过的比例,都基本维持在一半上下。

   那么,地方的立法规划实现率又如何?曾长期从事地方立法工作的沈国明教授提出这样一个参考数据:“据了解,各地五年立法规划的实现率一般都不很高,大致在50%上下。”[51]这个数据和全国人大常委会立法规划的实现率也是相仿的。实践中,“无论通过何种高明的手段科学预测、精心编制的规划,都无一例外地被调整,差别只在于调整幅度的不同。” [52]

   上述情况表明,立法规划的实现率远非理想。

    

   三、立法规划存在一些体制性、原则性之弊

   如前所述,立法规划对于增强立法的计划性、主动性,以及促进法律体系的形成,无疑会起到积极作用。但与此同时,我们也不能不注意到,立法规划与人民代表大会制度的政治体制以及科学立法、民主立法的基本原则之间存在不可忽视的紧张关系。

   1、立法规划与人民代表大会制度的政治体制不甚相符。

   严格地说,社会主义国家的立法规划是在上个世纪六、七十年代后期才产生和发展起来的。那一时期,前苏联、罗马尼亚、保加利亚等国家都时兴编制立法规划。罗马尼亚制定了一个《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》,并在其中规定:“立法规划草案由立法委员会根据中央国家机关和社会团体以及地方国家机关的建议拟定,并由立法委员会提交党和国家的最高领导批准。”。[53]这个做法明显反映了当时苏联、东欧一些社会主义国家政治体制的特点,似乎与今天中国的做法也有不少类似之处。

   当然,前苏联和东欧国家政治体制早就发生了巨变,那么,如何看待今天中国立法规划与政治体制的关系呢?这是个尚没有引起足够重视的问题。笔者认为,撇开党对立法规划的领导不说,从国家政治体制的层面看,由立法机关自己编制立法规划并由自己审议通过立法规划项目,不甚符合人民代表大会制度的基本要求。就拿全国人大常委会来说,在人民代表大会制度的体制下,按照宪法、全国人大组织法的规定,提出法律议案的主体,分别属于不同的国家机关或者机关内部的组织。也就是说,立法的提案权是宪法和法律赋予提案主体的自主性职权,提案主体是否提出法律案,在什么时候提出法律案,提出什么样的法律案,完全是由它独立行使的职权,其他任何国家机关包括全国人大常委会,都不适宜干预。现在,由全国人大常委会甚至它的工作机构制定或者编制一个立法规划,并像前述立法法修正案草案所规定的那样,由全国人大常委会通过立法规划,对立法工作进行统筹安排,甚至由编制立法规划工作机构,去协助常委会督促立法规划的落实,将会不可避免地面临以下几个问题:

   一是,在与“一府两院”(包括中央军事委员会,以下略去)的关系上,常委会不适当地行使了应当由“一府两院”行使的职权。在人民代表大会制度的体制下,人大及其常委会虽然是国家机关体系的核心,“一府两院”由它产生,对它负责,受它监督,但是,宪法和法律对人大与“一府两院”的职权划分也是明确的,人大及其常委会是权力机关,又不能代替“一府两院”行使职权。对这个问题,彭真曾经特别强调说:“我们全国人大常委会需注意,一不要失职,就是要认真履行宪法赋予的职责;二不要越权,就是不要越俎代庖,干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权”,“这是一个严格依法办事的问题。人大和人大常委会行使职权,根据是宪法、全国人大组织法和地方组织法”。[54]彭真的这个讲话也完全适用于人大常委会在立法活动中与“一府两院”的关系。在一部法律议案从提出到审议通过的过程中,“一府两院”的提案当然属于立法程序的一部分,但不能忽视的是,这个提案权本质上还属于行政权、审判权或检察权,是“一府两院”自身的独立职权。人大常委会即使征求了“一府两院”的立法意见,编制了立法规划,但是,这个立法规划不能干预或者代替“一府两院”的独立提案权,否则就会使双方陷于被动状。比如,人大常委会虽然制定了试图约束“一府两院”的立法规划,但后者如果认为提案的条件不成熟,它们有权拒绝按照立法规划要求提出法律案。而这时候,人大常委会就使自己陷于进退两难的境地,它如果强制“一府两院”提案,就显然是干预和代替它们行使职权了,如果不强制对方提案,那么,立法规划,确切地说,是人大常委会自身的权威就受到影响了。

   二是,在与全国人大主席团的关系上,常委会也无权通过立法规划来约束主席团。按照全国人大组织法的规定,全国人大主席团是全国人大开会期间的十分重要的临时组织机构,也是重要的法律案提案主体。常委会组成人员的产生还要经过主席团的酝酿和提名程序,所以,它无论如何不适宜编制一个立法规划,要求主席团是否以及何时来提出一个法律案。

   三是,在与全国人大专门委员会或者其他内设机构的关系上,也不适宜用一个立法规划来约束它们。按照全国人大组织法和立法法的规定,全国人大的专门委员会和委员长会议有权向常委会提出法律案。但是,专门委员会和委员长会议的这一提案权也是独立的职权,常委会的立法规划不能约束它们的法律提案权。

   四是,立法规划实际上忽视和挤占了权力机关组成人员的提案权。按照相关法律的规定,全国人大的一个代表团、30名以上的代表以及常委会的10名以上委员都有权向全国人大及其常委会提出法律案,而且,由于这些提案主体相对分散,使他们的提案就有很大的随机性、不确定性,但是,在编制立法规划的时候,我们又如何去考虑这些重要提案主体的职权和影响他们提案的各种因素呢?这个问题本文稍后将继续分析。

   说到底,立法规划本身是一个计划性的东西,是计划经济在立法领域的一个附带产品,“纯粹是计划思维的产物”。[55]立法规划从制定到落实的过程,是一个行政活动的过程,如一只有形无形的手,在操控整个立法活动。常委会如果制定一个立法规划,并要求各个提案主体按照规划要求提出法律案,就在事实上使常委会和各类提案主体之间变成类似上下级一样的领导关系和服从关系了,这不符合我国政治体制下人大及其常委会与各类提案主体之间的宪法和法律定位。在立法方面,全国人大常委会除了自己直接向代表大会提出宪法修正案议案和法律议案这一行为具有主动性、进击性以外,它余下的职权就是被动地审议和表决其他主体提出的法律案,而且它行使职权的方式是集体的、合议的,这就是宪法和法律给人大常委会的立法定位。如果超越了这个定位,人大常委会试图通过立法规划来主动、进击地掌控立法活动的全部,那么,它就有将自身的性质由被动地集体议事向主动地进行行政管理转变的倾向,就有立法机关行政化的倾向。

   这方面,英国的一些做法也许值得我们注意。英国虽然实行资产阶级政治体制,但在国家机构的技术设计方面具有明显的议会主导特点,与我国的人民代表大会制度比较类似。英国的议会是专职立法机关,制定立法规划又是立法的重要前提工作,按理说,议会应该是自己制定立法规划。但是,自二战结束之后,英国的立法规划完全由政府制定,议会不予负责。政府为推进立法,还设立了专门的立法规划委员会,而且,“英国的这一做法逐渐对其他一些发达国家产生影响,引起效仿。”[56]那么,英国的议会在政府的立法规划委员会中起什么作用呢?“因为对于立法项目的起草和控制需要与议会的议程安排紧密衔接,因此两院领袖和议会党派总督导一般都是立法规划委员会的成员。”[57]可见,为保持政府立法的起草提案与议会审议议程之间的衔接,英国是将议会中的党派负责人派到政府的立法规划委员会中的,而不是由议会来主导和代替政府的立法动向。这样做,既可以使议会及时了解政府立法提案的进程,保持两者在立法过程中的协调衔接,又避免了议会干预政府立法提案的嫌疑,保证了政府提案的应有独立性,这一做法是不是也值得我们借鉴呢?

   2、立法规划与科学立法的原则不甚相符。

   自从党的代表大会提出要科学决策后,科学立法也被作为一项重要的立法原则提出来了。但是,科学立法的含义究竟是什么,理论与实践中迄今并未形成共识。立法法第6条规定,立法应当“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。这是从权利与义务、权力与责任的平衡方面来界定科学立法的。在立法法这一规定的基础上,来自官方的权威文件又做了这样的解释:“科学立法,就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律,同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心,在于立法要尊重和体现规律。”[58]这是进一步从认识论的角度揭示科学立法的含义的,按照这一解释,科学立法的核心,就是要尊重和体现法所调整社会关系的客观规律。

   那么,立法规划是否符合上述科学立法的要求呢?笔者认为,要使两者完全契合尚有以下几个问题值得研究:

一是,由立法机关提出一个立法规划,再由它来审议通过立法规划的项目,并不能完全保证这部法的产生符合客观规律。首先,立法规划是一个在立法程序之外运行的东西,缺乏宪法和法律的依据。但是,这个缺乏宪法法律依据的规划,却被赋予了引导立法进程的功能,而立法进程是一套由宪法和法律确立的完整自足的程序,也就是说,一部法由提案到最终生成,是由法定的立法程序决定的,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2014年第12期

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