梁治平:2014版法治地图探径

选择字号:   本文共阅读 665 次 更新时间:2014-12-15 17:48:48

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梁治平 (进入专栏)  

   党治和法治是两件事,法治有独立的渊源,党治不以法治为条件,逻辑上如此,事实上也是如此,至少过去是这样。

   新民说文化沙龙︱法治的突破

   深圳福田 第4讲

   2014版法治地图探径

   时间:2014年11月17日(周一)14:30

   地点:福田会堂

   梁治平,著名法学家,中国艺术研究院中国文化研究所研究员,“法律文化论”开创者。

  

  

梁治平:大家都知道,刚刚结束的中共十八大四中全会,是以“法治”作为它的主题的。这在中共历史上,还是第一次。因此,无论后人怎么评价这次会的历史意义,它在当下的重要性是毋庸置疑的。根据这次会议的决定,12月4日将成为“宪法日”,这个具有象征性的日子马上就要成为现实。另外还有许多决定,它们的落实需要更长时间,但也不会太久。重要的是,会议《决定》提出大量的改革举措和政策,即使讲原则问题,也不只是口号和宣示,它们的含义会在具体的制度和程序里体现出来,从而改变我们的社会,影响我们的生活。此外,《决定》中有些内容,还可能直接影响到在座的各位正在从事的工作,因此值得我们去关注。

   今天的报告分三部分。先简单交待一下我讨论问题的视角和方法,然后对这幅“法治地图”作一个大体的浏览,最后是对里面的问题作一点梳理。

   我们要浏览的这幅“地图”由三个文本构成:《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》。核心部分是《决定》,《公报》是《决定》的简版,《说明》嘛,如其名称所示,就是关于《决定》的说明。《决定》像一幅蓝图,但也不仅仅是一个蓝图,因为它不只是一种对远景的描绘,它也是一个路线图。文件规定的很多改革举措,都是有时间表的。它提到的很多问题,又是目前存在的。所以我就以“地图”为喻。

   《决定》出来之后,有各种不同的反应。我做了一个简单的分类,当然这不是一个完整的、唯一合理的分类。有三种人,三种做法:

   第一种,保持政治正确的宣传造势者。主要的做法是以领会文件精神为主旨的释义。其中新意不多,对我们认识现实帮助不大。它也不会去考虑文本自身有无紧张关系,如何消解其中的矛盾。

   第二种,我称之为批判的教条主义者。它虽然是批判性的,但却是教条主义的。也就是说,它开展批评所取的,是一个外在的和教条式的标准。不符合这个标准的做法,都被认为毫无价值。这种人其实是拒绝深入中国社会内部,因此也就无法对中国的情况作出正确判断。

   表面上看,上面两种立场正好相反,但它们有一个共同点,那就是政治化,意识形态化,因此,都比较脱离实际。

   第三种,注重学理的观察者。这种立场可以出自不同学科,比如政治学、法学,或者社会学,可以使用不同的方法,但都不是意识形态的,不是出于特定政治目的。它的兴趣是学理性的,所以保持开放的立场。不预设结论。

   我下面要做的,就是这样一种观察,更具体地说,我取的视角是“内在的”,我采用的方法,可以说是描述的。

   所谓内在的视角,就是从文本自身的概念、命题和主张出发,去展示文本内在的逻辑,包括其中内含的紧张关系,或内在的矛盾。所以,我不赞同“批判的教条主义者”的外在式批评。我所谓描述的方法有两层意思。第一层意思是相对于“规范的”而言,就是尽量去呈现对象的本来面目,而不是急于下判断,表达个人的好恶。它的另一层意思是相对于“理想的”而言,就是说,它的描述不能只限于文本直接呈示出来的这一部分,也要照顾到隐藏在这部分后面的秩序,要对完整的图景做所谓现实主义的还原。如果还用地图来比喻的话,我的方法就是:以绘图师为中心,沿着绘图师勾画的路线行进,观其形貌,通其关节,察其难易,展开探索和发现之旅。

   现在,我们就分两步来看这幅“地图”,先看一级目录,观其概貌,然后进入二级目录,浏览一下“路边景致”。一级目录分七节,(播放PPT)第一部分总论“社会主义法治”,包括基本思想、总目标和基本原则,下面再谈。第二部分讲立法,把宪法的实施和监督放在第一位,非常值得关注。过去很多人,包括海外的学者,批评中国的宪法,说这个宪法写得不错,很多公民权利都有,但这个宪法没有牙齿,是纸老虎,无法实施。这里特别强调“依宪执政、依宪治国”,就需要解决宪法实施问题。其他方面,比如像加强重点领域的立法,内容很多,关涉“社会民生”的很多重大问题都被列入这个部分,具有导向意义。

   第三部分,“深入推进依法行政,加快建设法治政府”,涉及的是行政方面。中国政府是个大政府,管的事情多,活动范围大,政府人员也极其庞大,那么,如何制约、监督政府权力,依法行政怎样展开,都是很重要的问题。这部分谈到“强化对行政权力的制约和监督”,还有“健全依法决策机制”,强调行政决策的合法性,都很值得注意。

   第四部分,“保证公正司法,提高司法公信力”,专门讨论司法。我首先注意到的是第一项:“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”。这是法治国家很重要的一个环节,因为,保证检察机关严格执法,尤其是法院公正地适用法律,关系到法律权威最终能不能树立,进而关系到法治的成败。这对中国是一个很大的挑战。

   第五部分,“增强全民法治观念,推进法治社会建设”。这部分有很多内容,不单是讲“普法”,而且,即使讲“普法”,也和以前讲的有所不同。有些部分的内容,比如“推进多层次多领域依法治理”,透露出一些新思路,也涉及一些新的问题,需要进一步去了解。

   第六部分,“加强法治工作队伍建设”。这是老提法,不是法学界喜欢说的“法律人共同体”,其中的不同,下面有时间再作分析。

   第七部分,“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。这里专门提到“党内法规制度建设”,实际引出了一个问题,就是党法和国法的关系。这个问题不简单。党法党规在法治国家中的作用,党法和国法的关系,实际上反映了党治和法治的关系,党和国家的关系。关注并且突出党内法规,显然表明执政者意识到这是“社会主义法治”的一个重要环节,想要把其中的问题处理好。

   现在我们就再进一层,对这幅“法治地图”的细部作一点观察,这种观察会涉及一些更具体的问题,但还是浮光掠影,而且也只涉及我个人比较感兴趣的方面,要了解完整的图景,须要各位自己阅读和思考。

   先看“全面推进依法治国之总目标”。这段话概括了改革开放30多年来,法律改革推进到今天,执政者在这个问题上的认识。其中讲依法治国,不但提到法律规范体系,还强调法治实施体系、监督体系和保障体系,力求系统完整。接下来又讲依法治国、依法执政、依法行政三个方面要共同推进,以及坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,也是如此。当然,在批判的教条主义者看来,这些都是文字游戏。但我觉得,这多少表明了一种认识,一种比较完整的法治观。表现在文件里面,就是把“社会”这一维提到了突出的位置上,要让社会本身参与治理。这一点也反映在“总目标”提出的法治的“新十六字方针”上——“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。所谓“新十六字方针”,自然是针对旧十六字方针说的。旧方针,我以前称之为“十六字箴言”,是大家熟悉的:“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”那么,新十六字方针新在哪里?

   第一,“科学立法”。旧说只讲“有法可依”,对要“依”的法本身并没有要求。那是30多年前(1978年)中共十一届三中全会公报里的表述。现在开始强调立法的科学性,所以后面讲立法的时候就有了“良法”的概念。怎么理解“良法”?是不是只有科学性一个标准,这些问题需要讨论,但是不管怎样,这些概念的提出表明,现在必须注重立法的品格和品质。

   第二,“严格执法”。这条跟旧版没有区别。第三条,“公正司法”,强调了司法的公正性。如何做到司法公正呢?这就提出了很多问题。司法公正不是一句口号,而是一个目标。实现这个目标,除了考虑法律的内容、程序和效果,也涉及一个社会的文化。只是做到“违法必究”,不一定就实现了司法公正。公正有程序的方面,也有实质的方面,最终要由民众来确认。那么,民众要求的公正是什么样的,就是关键所在。在有的国家,有的法律文化下,法律体系很完备,诉讼程序也比较合理,当事人能够相对充分地表达其诉求,即使最后的判决对自己不利,也能够接受。这样就形成了对司法的信任。但在我们这里,目前要做到司法过程的公开、公正、透明,还不是一件容易的事情,将来即便做到了这一点,在社会效果上是不是能够满足民众的公正观,还是一个问题。如果这二者之间有距离,怎么去弥合?是围绕程序正义建立起一种新的法律文化,还是以所谓群众的满意度为标准,用来衡量司法公正的实现程度,这都需要探索、思考,慢慢建立起一种共识。其中的困难可想而知。

   最后一条,“全民守法”。我想,这里讲“全民守法”,和30年前讲“学法、知法、守法”应该有些不同。30年前和30年后的社会,非常不一样。这是一个互联网的社会,这样一个社会,在某些方面,甚至10年前的人都很难想象。在这样一个社会里,只是要求人们被动地去守法,变得越来越困难了,但是,让民众主动接受、甚至坚守法律,把法律变成自己拥戴的对象,就必须尊重民众的主体性。这一点至少是隐含在《决定》的一些叙述当中。

   总之,“新十六字方针”跟旧说有明显的区别。它吸收了旧说,但是更有针对性,意思也更加丰富。

   再来看五项基本原则。党的领导、从中国实际出发、人民主体地位、法律面前人人平等,看上去都是老生常谈,只有一条略有新意,就是“依法治国和以德治国相结合”。讲法治的同时又讲德治,几年前就有,但把这种想法列为“社会主义法治”的一条基本原则,大概还是第一次。两年前,我写了一些东西,讨论一百多年前清末建立近代法律制度时的“礼”、“法”之争。我发现,从那时开始,礼、法就被彻底分开,德治被看成是与法治不相干、甚至是有碍法治的东西。从这个角度看,今天提“依法治国和以德治国相结合”是有一种历史意味的。实际上,大家可能都注意到了,最近一两年,习近平总书记在很多场合讲传统文化的重要性,并经常引用古人修身治国的言论,表现出一种继承和运用文化传统的高度自觉。在今年十月的一次政治局集体学习会议上,他讲到应当借鉴的古人治国理政经验,特别提到“礼法合治,德主刑辅”。之后在对《决定》说明里,他也引用了明人张居正和唐人王勃论政的言论。这在中共的历史上还是第一次。不管人们怎么评价这些举动,在我看来,它们传递出了一个非常值得重视的信号。这个信号之所以值得重视,是因为它具有多重含义。它当下的政治和法律含义是什么,固然不是很清楚,还有待观察,下面还会谈到。我在这里要提出的,是它的历史含义,这层意义通常不为人们所觉察。

上面提到清末以来礼法关系的变化,这种变化在战国时代也曾发生。这两个时代相距遥远,(点击此处阅读下一页)

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