丁晓东:宪法与政治实践视野下的美国副总统制

选择字号:   本文共阅读 525 次 更新时间:2014-12-15 00:17:54

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丁晓东  
有必要在宪法和政治实践的视角之外,进一步引人政治社会学的视角,通过政治社会的变迁来分析副总统这个职位为何会在20世纪,而不是其他时间扩张其权力。

   20世纪美国现代政治的一个重要变化就是,党派政治开始衰落,围绕着总统权力而组织起来的全国性政治形式开始崛起。在20世纪之前,美国是一个地方政治势力强大,政党政治占据主导的社会。毕竟,美国拥有历史悠久的自治传统,联邦政府一直处于一个非常弱势的地位。但是,20世纪以来,随着美国参加两次世界大战和美国在20世纪30年代采取的新政改革,联邦政府的权力特别是总统的权力开始快速膨胀。以前,联邦政府如果要采取立法措施,必须赢得党内政治实力和地方实力派系的支持,但是现在随着新政和战争的介入,总统开始越过这些力量,直接诉诸个体选民。从一定程度上说,新政和战争为联邦政府和总统提供了介入地方政治,直接面对公民的理由。

   另一方面,现代科技的发展则为联邦政府和总统的介入提供了可能。新的交通形式的发展使得总统可以在全国进行大范围的活动,以前总统可能要花费很长的时间从华盛顿赶往加州,而乘坐飞机则只需要若干小时的时间。新的通讯和媒体工具也改变了总统和选民沟通的方式,罗斯福总统著名的炉边谈话(fireside chat)通过广播直接传送到了千家万户,而电视的发明则使得选民和总统之间建立起直接的情感联系。

   政治组织形式的转变也使得总统候选人在选择其搭档方面发生了实质性转变。在政党政治和地方政治占据主导地位的政治时期,总统候选人很少具有主动选择搭档的权力。选择副总统候选人的权力一般掌握在政党领袖的手里。1920年,当沃伦·哈丁(Warren Harding)下定决心提名厄文·冷鲁特(Irwin Lenroot)为副总统候选人时,当时的政党机器还是决定由其他人出任其搭档,而哈丁也不得不接受这一决定。直到1940年,这种情况才发生根本性的逆转。罗斯福在提名亨利·华莱士(Henry Wallace)为副总统的时候再次受到了阻挠,德高望重的罗斯福以退选作为要挟,终于如愿以偿地选择了自己的竞选搭档。[48]自此以后,总统候选人在选择自身竞选搭档时占据了主导性的地位。

   可以想象,副总统的挑选方式对于总统和副总统之间的信任关系具有重要影响。当政党机器为总统“包办搭档”时,其搭档更可能会对政党的实力派领袖效忠,而总统也必然不会将其搭档作为自己同心同德的政治盟友。相反,当总统开始占据挑选副总统的主导权时,他为自己选择副总统,即便会以竞选中的选票考量为基础[49],也会尽可能避开挑选那些公开或暗地里与自己为敌的政治人物。而副总统候选人也会更可能地向总统候选人靠拢,因为他是更有实力的政治人物,更有可能帮助自己未来的政治前途。

   除总统获取了挑选副总统的权力之外,1965年提出并于1967年得到批准的《宪法第二十五修正案》也促进了总统和副总统之间的信任。在此之前,宪法并没有规定总统的连任期限,罗斯福总统就曾经四度当选总统,《宪法第二十五修正案》对此加以限制,规定总统的连任期限不得超过两任。从性质上说,这本是一条限制总统权力增长的修正案,但是正如一位学者指出的,这条修正案“对副总统产生了意想不到的潜在影响”。[50]由于总统的连任期限不得超过两任,副总统被总统永久性压制的可能被彻底消除了,副总统也能够更加清晰地规划自己未来的政治生涯。这使得副总统更加倾向于将自己和总统捆绑在一条船上。因为在总统任期届满的时候,他将有很大机会获得总统候选人的提名,参加未来的总统选举。而当他参加未来的选举时,他的政绩也必然在很大程度上取决于他任副总统时期的政府政绩。如果那一届政府的民望颇高,那么他的声望也会水涨船高;相反,如果那一届政府不受欢迎,那么他也会随之受到牵连。副总统和总统在某种程度上成了“一荣俱荣,一损俱损”的共生关系。

   这并不是说总统和副总统之间就不再存在紧张关系了,由于总统继任者这一特殊的身份,在总统和副总统之间一直存在着一种小施莱辛格所称的“敌意”(antagonism)。[51]对此,亨利·基辛格(Henry Kissinger)和林登·约翰逊(Lyndon Johnson)有过很好的描述。基辛格在阐述总统与副总统之间的关系时说,两者的关系“从来都不容易;毕竟,有一个人生野心取决于你死亡的人在你身旁总是令人不舒服的”。[52]林登·约翰逊在回忆他副总统生涯时则这样描绘他见到肯尼迪时的感受:“每当我见到约翰·肯尼迪,我就感到有一只该死的乌鸦在他的肩上盘旋。”[53]

   但尽管这种尴尬的继承关系仍然存在,在20世纪50、60年代以后,合作和信任还是成为总统和副总统之间的主旋律。在很多方面,副总统开始成为总统的得力助手。例如,尼克松和共和党右翼关系良好,他成了艾森豪威尔和麦卡锡等右翼势力打交道的重要媒介。胡伯特·亨弗里(Hubert Humphrey)则由于和自由派的关系而能为约翰逊的越战代言。在美国政治社会发展转变的大背景下,副总统更多地受到总统的器重而非猜忌和防范,其身份逐渐向以总统为代表的行政权靠近,其权力也开始日益扩张。

    

   五、副总统身份转变和权力扩张中的政治行动者

   如果说美国政治社会的变迁是造成副总统身份变迁和权力扩张的“大背景”的话,那么我们同样不应该忽视在美国宪政体制中的政治行动者,他们以自身的政治实践不断地改变和重塑副总统这个职位。离开了对这些政治行动者的分析,我们将无法全面地把握这个职位在宪政体系中的身份转变和权力扩张。

   在副总统这个职位上,蒙代尔是重塑这个职位的重要人物之一。在蒙代尔之前,尽管由于美国政治社会的变迁,副总统的权力不断增强,但从总体上说,其职位的影响力仍然有限。小施莱辛格据此在1974年认为,副总统是一份“极其让人沮丧而且无可救药的工作”。[54]但蒙代尔却将这份工作转变为极具影响力的职位,在其担任副总统职位期间,总统和副总统的关系实现了质的飞跃,副总统的行政身份大大增强,其权力也史无前例地扩张。

   这种转变来自于蒙代尔和卡特两方面的努力。一方面,蒙代尔是一位非常卓越的政治家,拥有非常高超的领导艺术。他不仅仅拥有很高的政治声望和良好的政治声誉,在国会具有强大的影响力,而且他也非常注意自身的副总统身份,注意和行政部门的其他重要人物保持良好的关系,避免各种潜在的冲突。[55]另一方面,卡特总统对蒙代尔给予了充分的信任,在重大问题上都将蒙代尔的意见放在最为重要的位置。事实上,在竞选成功之后,卡特对副总统这个职位进行了充分的设想,准备大大提升这个职位的重要性,并且将蒙代尔的一些亲信任命为自己的幕僚。而在其任职期间,他也总是告诫他的下属,必须极其尊重蒙代尔的意见。正是这些来自总统的前所未有的信任和支持,促使蒙代尔将副总统改造为一个处于行政权力中心地位的职位,并使得其自身权力远远超过了以往的历任副总统。[56]

   蒙代尔不仅仅重塑了自己的四年副总统任期,而且也给后来的副总统创造了可据遵循的先例。首先,蒙代尔之后的几位副总统在不少方面都遵循了他的做法。例如,副总统每周和总统的私人午餐,副总统所受到的总统在人事方面的支持,以及被允许接触和通告的各种文件信息,在这些方面后任的副总统都受到了同样的待遇。这些待遇不仅仅在实质上使得副总统可以接近权力的核心,而且在身份上也将副总统纳入了总统的核心圈子,使得副总统的身份变得更加受人尊重。在蒙代尔确立起这些先例后,后任的总统很难废弃这些做法,因为这不仅仅会实质性地削弱副总统的权力,打击副总统的积极性,而且也会在面子上使得副总统难堪。其次,蒙代尔不仅在具体做法上给后任留下了遗产和先例,而且他和卡特总统的相处模式也提高了未来副总统的期待,并且为他们提供了可以借鉴的模板。[57]或许,甚至难以说这种期待和模板创造了一种宪政惯例,但它对于未来政治实践的塑造的重大影响是肯定的:这种期待和模板使得未来的政治行动者将会采取不同的行为模式,从而重塑未来副总统职位的权力和宪政定位。

   在蒙代尔之后,另一位对于副总统职位产生重大影响的副总统当属切尼。切尼将副总统的权力提高到前所未有的程度。首先,他对总统具有他人无法企及的影响力。在小布什总统作出重大决策之前,他通常都必须咨询切尼的意见;而其他人的意见也往往必须经过切尼的筛选,才能到达小布什总统那里。在某些时候,切尼甚至是小布什总统唯一咨询的对象。例如,在“9·11事件”发生后,切尼说服小布什签署了一项行政命令,设置军事法庭审判外国的恐怖主义嫌疑犯。而负责对外政策的国务卿鲍威尔(Colin Powell)、国防部长拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)以及国土安全顾问赖斯(Condoleezza Rice)竟然对此毫不知情。[58]其后,在酷刑备忘录事件中,切尼又通过阿丁顿、约翰·柳(John Yoo)等人直接炮制了一份法律文件并说服小布什签署,允许美军违反《日内瓦公约》对非美国公民的嫌疑犯使用某些酷刑手段。[59]其次,切尼除对总统具有决定性的影响之外,他在小布什政府内的权势更是如日中天,对其他行政官员有压倒性的影响力。司法部长阿什克罗夫特(John Ashcroft)曾经注意到,当切尼开始谈话的时候,“大家都得聆听”;而“当他一走进房间,大家都得起立”—一个只有小布什总统才能享受的待遇。[60]在这样的权势地位下,几乎无人敢和切尼提出相左的意见。财政部长保罗·奥尼尔(Paul O’Neill)曾试图尝试这一点,其结果是不久他就丢了工作。

   切尼对副总统职位的改造或许和“9·11事件”有密切的关系,恐怖袭击使得切尼可以利用这一机会,更多地以保密的名义来施展他的小圈子政治。但是,早在“9·11事件”之前,切尼其实就已经对自己未来的副总统职位做了规划,而其中的规划之一就是扩大这一职位的权力。[61]当前副总统丹奎尔告诉他这个职位所要承担的一般事务的时候,他笑着回答道:“对于和总统的关系我有不同的理解。”在切尼看来,副总统应当全权负责总统所有的事务,成为名副其实的总统首席幕僚。[62]

   而成就切尼副总统超级权力的因素也来自副总统和总统两个方面。一方面,切尼本人拥有傲人的政治经历和资本,他对于各方面的政策尤其是对外政策有着丰富的经验。他曾经担任过福特总统的首席幕僚,熟悉白宫的政治生态;他被五次选为众议员并曾出任共和党的党鞭;他曾在老布什政府担任国防部长,负责过针对伊拉克的“沙漠之狐”行动。这些政治经历和经验使得他在政策辩论的时候常常能够占据上风。除此之外,切尼还有一个与以往所有的副总统都不同的地方,那就是切尼并没有未来竞选总统的野心。用歌德斯坦的话说,政客大都希望通过成为副总统而有朝一日成为总统,但切尼“却希望通过成为副总统而成为副总统”。[63]切尼的这种心态使得其在行使政策建议和进行政策讨论时我行我素,对于其认准的政策会不择手段地加以追求。这种不顾民调、不择手段的政治风格使得其他政治对手不得不在其威势面前避让三分。[64]

而另一方面,小布什本人也导致和放任了切尼这种一手遮天的权力。首先,小布什和切尼之间拥有不同寻常的个人关系,小布什和切尼相识已久,在选战过程中,他又委任切尼为他竞选团队的核心人物,对切尼给以无可置疑的信任。这种超乎寻常的信任关系使得小布什政府中的其他人很难在小布什面前“告状”,更不用说挑战切尼的权威地位。其次,小布什的领导风格也和切尼形成了密切的互补关系,这使得切尼往往能够通过政策设定发挥其影响力。作为一名较为著名的“神经比较大条”的总统,小布什更专注于所谓的“大战略”(the big picture),而对具体的政策细节并不是很感兴趣。因此,在政策问题上,他常常依赖于切尼将纷繁复杂的具体情况进行归纳和总结,(点击此处阅读下一页)

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