丁晓东:宪法与政治实践视野下的美国副总统制

选择字号:   本文共阅读 517 次 更新时间:2014-12-15 00:17:54

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丁晓东  
“副总统在立法分支中拥有独立的位置,宪法条文并没有表明他不在其中。事实上,从这个国家建立之初,副总统职位就被认为是在立法分支之中。”[24]

    

   二、作为行政分支的副总统

   如果说副总统职位的立法身份是基于宪法文本和久远的宪政传统的话,那么,其行政身份则更多地得益于近半个多世纪以来的宪政实践。正如阿希尔·阿马所说,没有总统或行政权力的支持,副总统将纯粹是一件“宪法上的奢侈品”(constitutional luxury)。[25]第二次世界大战后的副总统由于得到总统行政权力越来越多的支持,开始变得日益重要,也日益成为行政分支的一部分。

   首先,副总统日益成为总统的重要顾问和助手。在历史上,副总统和总统的关系并不一定融洽,亚当斯和杰斐逊这样政见完全相反的人也能搭档总统、副总统。而即使在政党政治兴起,总统、副总统同出一个政党的情况下,副总统也常常不是总统满意的人选。经常出现的情况是,总统候选人要么不愿意,要么不去决定副总统候选人。[26]这就导致了总统与副总统之间并没有直接的信任,甚至在某些情况下形同陌路。而在20世纪后半叶,副总统和总统之间的关系逐渐变得融洽,副总统逐渐成为总统的重要政策顾问。例如,尼克松在担任副总统期间为艾森豪威尔提供了各个方面的咨询工作,约翰逊为肯尼迪在民权方面提供重要咨询,而蒙代尔则成为了卡特总统的“总顾问”(general advisor),以至于卡特声称:“在我所有的责任中,没有任何一方面福瑞兹(蒙代尔)没有紧密参与的。他是我唯一一个具有实质性的知识和政治地位并且在重大任务上我可以求助的人。”[27]蒙代尔副总统之后的老布什和丹·奎尔(Dan Quay-le)或许不如蒙代尔那样和总统关系密切,但他们都获得了总统相当的信任。而戈尔副总统的角色和蒙代尔类似,他常常在一些重要的议题上给出直接而实质性的建议,而克林顿在作出重大决定之前,也会和戈尔进行讨论。[28]至于切尼则更不用说,他和小布什总统之间的信任关系强大到了几乎无人敢挑战的程度。

   或许最能反映这种总统与副总统之间关系转变的是,自福特总统和洛克菲勒副总统(Nelson Rockefeller)的任期始,总统和副总统之间每周都会举行私人会晤,讨论各种重大问题。这一做法随后被后来的总统遵循,逐渐成为一个惯例。[29]到了克林顿和小布什的任期,这种私人会晤发展到了每周多次。对于时间极其宝贵的总统来说,越能接近总统,和总统会晤的私人时间越多,意味着其影响总统决策的能力越大,其顾问身份越重要,其地位越受到白宫中其他人物的尊重。在电视剧《白宫风云》中,剧中的总统办公室首席幕僚(chief of staff)曾厉声训斥副总统,凸显了副总统这一职位的低下和卑微。但至少在过去几十年的当代政治中,这一情景已经不再是现实的写照。切尼副总统曾将副总统设想为总统“实际上的首席幕僚,所有的事情都应当经过他的办公室”,在当代,副总统作为顾问和助手的分量变得如此重要,以至于切尼的设想几乎成为了现实。[30]

   其次,现代副总统不仅仅在私人意义上开始向总统和行政权靠拢,而且在制度上和公共政治上承担起更多的行政责任。很多副总统被总统任命为一些委员会的主席,对一些问题负起专门责任。例如,艾森豪威尔任命尼克松为政府合同委员会(Government Contract Committee)的主席,在那些与政府有合同的企业中消除种族歧视。肯尼迪任命约翰逊为平等雇佣机会总统委员会(President’s Committee on Equal Employment Opportunity)的主席,致力于消除种族歧视。尼克松任命阿格钮为政府之间关系办公室(Office of IntergovernmentalRelations)的主席。福特总统任命洛克菲勒为全国生产效率与质量委员会(Na-tional Commission on Productivity and Work Quality)等委员会的主席。[31]而蒙代尔、戈尔、切尼等这些更为强势的副总统则更是在一系列重要的委员会中担任主席。[32]

   除此之外,副总统不仅仅在国内行政事务中承担责任,而且在国际和外交事务中发挥越来越大的作用。例如,蒙代尔副总统在外交事务上扮演了重要角色,他在中美建交之后对中国的访问对20世纪80年代中美关系的发展影响深远。切尼几乎主导了小布什政府期间的对外政策,特别是反恐政策。而拜登则以丰富的外交经验深刻影响了奥巴马政府的外交政策。

   因此,从宪政实践上说,现代副总统尽管仍然担任参议院主席并主持参议院辩论,但其行政分支的角色和身份却越来越凸显。有一个细节形象地象征了副总统这一身份的转变:1961年,副总统将其办公室从国会山搬到了靠近白宫的老行政楼;1977年,副总统又将其办公室搬到了白宫西厅。[33]在一个物理距离极具象征性的政治中心,办公室的搬迁不仅仅意味着办公地点的变化,更意味着副总统身份的转变。

   副总统的这种行政身份不但被政治实践不断确证,而且也得到了宪法和宪法解释者的肯定。例如,1967年通过的《宪法第二十五修正案》进一步将总统和副总统联系起来。这条修正案不仅仅确定了副总统的继任权,明确了副总统继任之后的身份为正式总统。不少学者认为,《宪法第二十五修正案》代表了对于副总统职位的另一种宪政设想。通过进一步地将总统和副总统联系起来,这条修正案同时也使得副总统被进一步整合进行政权。[34]同时,联邦最高法院近年来的判决意见中,也不断地将副总统视为行政权的一部分。[35]例如,在2004年的切尼诉哥伦比亚特区法院案(Cheney v. U. S. District Court for the District of Columbia)中,法院集中讨论了行政特权,并且将“副总统和行政分支的其他高级官员”同等对待,在性质上都将他们划入了行政分支的组成。[36]

    

   三、作为总统继承者的副总统

   副总统不仅仅具有立法分支和行政分支的身份,而且还有一个独特的“备胎”身份:副总统是总统死亡或辞职后的继任者。对于这一点,1787年的《宪法》原文第2条第1款规定:“如遇总统被免职、死亡、辞职或丧失履行总统权力和责任的能力时,总统职务应移交副总统。”在几个版本的中文宪法翻译中,这一条文的含义似乎都很明确,但如果查看英文原文,却会发现并非如此。在英文原文中,使用的词汇并非是明确的“总统职务应移交副总统”,而是含糊其辞的“总统的所有应移交副总统”(the same shall devolve on the Vice Presi-dent)。[37]到底是总统的权力和职责应移交给副总统,副总统代理总统权责,还是总统的职务本身移交给副总统,副总统成为正式总统,宪法本身并没有交代清楚。

   在宪法文本留下疑问和解释空间的地方,宪政实践又再一次以政治行动作出了回答。1841年,威廉·哈里森(William Harrison)总统去世,时任副总统的约翰·泰勒(John Tyler)拒绝成为代理总统的建议,宣布自己接任哈里森成为正式总统。事实上,如果以制宪者的意图作为宪法解释的原则,泰勒的做法并不符合宪法的原意。根据一些学者的解释,制宪者在制定宪法时,仅仅希望副总统接任总统的“权力和责任”。[38]但后来的副总统在接任总统职位时,都遵循了泰勒的这一做法。1933年,《宪法第二十条修正案》被批准,这一未成文的宪法惯例被宪法所正式确立。[39]

   副总统的继任身份初看上去并不那么重要,毕竟,在任总统被免职、死亡、辞职或丧失能力似乎是一个小概率事件。但是,对于总统这样一个极为重要的职位,即使小概率事件也会造成极为严重的后果。更何况,在美国二百多年的历史上,副总统接任总统的频率之高,副总统因为继任而担任总统时间之长,使得其很难说是一个小概率事件。在美国的44任43位总统中,有9位副总统在总统死亡或辞职后成为总统,他们通过继承而非通过选举获得的任职时间合计长达26年。而这还不包括多次很有可能造成副总统继承的情况。例如,艾森豪威尔在担任总统时年岁已高,他和副总统尼克松之间曾经多次就可能出现的总统去世问题进行协商;而里根在担任总统时遭受的刺杀也使得副总统继位差点再次重演。

   副总统的继任者身份似乎决定了其政治和不确定的运气(或总统的霉气)牢牢地绑在了一起。总统的健康和死亡似乎决定了副总统命运的轻与重。正如亚当斯所说:“我或许无足轻重,但我也可能举足轻重。”(I am nothing, but I may be everything)[40]但在现代政治中,这种不确定性被大大降低了:因为副总统并不仅仅通过继承而问鼎总统宝座,副总统本身愈来愈成为一个积累政治人脉和资本,通向未来总统的跳板。

   20世纪之前,这一跳板的功能尚不明显。除了美国建国之初的亚当斯和杰斐逊在担任副总统之后成功当选总统之外,就只有马丁·布伦(Martin VanBuren)在1829年成功竞选总统。[41]而其余四位通过继任而担任总统的副总统,也都在竞选连任的选举中失败。与之相对应的是,20世纪西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)、尼克松、老布什都从曾经的副总统最终走向了总统,而通过继任而担任总统的五位副总统,有四位成功连任总统,即使是连任失败的福特,也仅仅以微弱的劣势输掉了选举。因此,我们可以说相比20世纪之前,20世纪之后的副总统开始逐渐成为另一种意义上的总统继任者,其未来接班总统职位的概率大大增加。对此的可以佐证的历史事实是,1901年至1976年间的17位副总统中,13位后来都尝试成为或成为总统人选,而其余的4位如果不是因为身体或其他原因也会被考虑。事实上,自1956年以来,除了切尼之外,控制白宫的政党只提名总统或副总统参加下一任的总统选举,在下一任的总统选举中,副总统是寻求连任总统之外的头号候选人。[42]

    

   四、副总统身份转变和权力扩张的社会背景

   通过上文对副总统身份的分析,我们可以发现,副总统具有多重身份,试图通过宪法和宪政实践的分析来准确定位其宪法意义上的身份并不现实。就像福特副总统所说:“副总统是一个宪法性的混合体。在其他联邦政府官员中,他非常独特地脚踏两只船:一只在立法分支,另一只在行政分支。”[43]然而,尽管这种分析无法完全明确副总统的身份,它还是为我们大致勾勒了副总统身份的变迁:从美国建国到当代,副总统在现实政治中逐渐从立法性的角色演变为一个以行政角色为主、立法角色为辅的职位。而正是这种转变使得副总统职位从一个闲职转变为权力巨大的要职。

   对于副总统权力从何时开始增长,学者们有不同的看法。例如,厄文·威廉姆斯(Irving Williams)将其权力崛起的时间追溯到20世纪之初[44],克林顿·罗西特(Clinton Rossiter)将其追溯到1948年[45],乔·歌德斯坦将1953年作为一个标志性的年份[46],而内尔森·波斯比(Nelson Polsby)则明确地将“现代副总统制追溯到1945年4月12号,富兰克林·罗斯福(Franklin D. Roose-velt)去世的那一天”[47]。然而,尽管在副总统权力增长的起始时间上存在分歧,这些学者却都在一定程度上同意,正是20世纪的某些政治形势的变化导致副总统向行政权靠拢和副总统权力的兴起。

要分析副总统身份为何向行政权转变以及其权力为何兴起,(点击此处阅读下一页)

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