湛中乐 赵玄:国家治理体系现代化视野中的司法审查制度

——以完善现行《行政诉讼法》为中心
选择字号:   本文共阅读 453 次 更新时间:2014-12-15 00:05:34

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湛中乐   赵玄  
体现出法官的特质;四是让审理者裁判,由裁判者负责。[45]其中,前两个举措有助于解决外部地方化的问题,后两者则会消解内部行政化的色彩。这四个方面的改革具有根本性和广泛性,将对司法审查和整个司法体制产生实质性影响。

   根据对《决定》精神的理解,司法界和理论界对行政审判体制的改革设计了不同的模式。既有坚持在现行体制下调整管辖机制的保守策略,也有建议设置相对独立行政法院的激进主张。然而,对于保守策略,已经试行的交叉管辖、相对集中管辖和提级管辖等,无不表现出初期效果较为明显,但随时间推移“试行效应”逐渐递减,甚至出现了试行法院指标低于非试行法院的反常情况。[46]同时,一味地迁就某些地方行政机关无视基层法院权威,只能依靠提升法院审级来树立所谓司法权威,最终受损的还将是司法权威乃至法律权威。[47]对于行政法院的提议,呈现出来的更多是行政审判相对于普通法院的独立,这或许可解决部分内部行政化的问题,但难以彻底。换言之,如果没有《决定》相关进路的实质落实,行政法院无异于海市蜃楼,不如集中精力将其全面落实好。只有让法院回归其应有面目,做到公正和独立,树立其应有的权威,人们才会信法而不信访。因此,实施中央确立的司法改革举措,基本保持现行审判体制,做好基层行政审判,辅以原告相对自主的管辖选择权和巡回审判制度更为可行。

   (五)审理程序

   对于行政诉讼审理程序的改进主要围绕简易程序的增设、调解制度的引入和诉讼不停止执行的规范。《修正案》对这三个方面都给予了回应,但与人们所期望的尚有差距。在简易程序的增设上,立法者和学者的契合度最高,其中《修正案》第79条对简易程序的适用情形进行了限定,第80条规定了独任审判制和对审理期限的要求。简易程序的增设有助于提高行政诉讼审判效率,降低诉讼成本,方便原告,尽快满足其诉求。[48]相比简易程序的增设,对调解制度的引入则较为谨慎,仅对原有的不适用调解原则补充了“但书”,即行政赔偿和行政补偿案件可适用调解。这一修补既未满足人们对扩大适用调解范围的期望,也未规定调解须遵循的具体程式。在行政诉讼司法实践中,变相的调解以“协调和解”的样态长期存在,且受到各方的较高评价,从居高不下的裁定撤诉率可见一斑。在此前提下,规范协调和解,让调解制度正式步入司法审查之中可谓水到渠成。当然,调解的适用情形宜限于有行政裁量空间的事项,同时应明确调解自愿和合法的原则,制作调解书并赋予其判决书的效力。[49]

   现行行政诉讼遵循诉讼不停止具体行政行为的执行原则。对于这一规定,既有主张予以废除的,也有坚持修补的。前者认为,行政诉讼原告、被告之间的实际地位悬殊,不停止执行可能给原告带来利益损害,给其造成难以弥补的损害,故应以停止执行为原则,不停止执行为例外。[50]后者认为,现行法律确立的不停止执行原则在实际上受到很多限制,重要的是确定各种例外情形的适用。[51]相较而言,停止执行原则的确立更有助于直接保护原告的权益,纵然给不停止执行设置多重障碍,其最终还须仰赖法院的裁定。鉴于原告相对于被告较多处于弱势,应当明确诉讼停止执行原则,同时尽可能列明停止执行的例外情形,并由法院裁定,这也有助于提升法院的权威。

   (六)判决类型

   根据《行政诉讼法》和相关司法解释,现行的行政诉讼判决种类主要有维持、履行、变更、撤销、确认、赔偿判决和驳回诉讼请求判决。大程度上行政判决种类与诉讼请求是相互对应的,但并不拘泥于此。对判决类型的修法建议主要集中在删修不当判决类型、完善判决适用情形、新增部分判决类型。其一,应取消维持判决,将其纳入驳回诉讼请求判决。两种判决的积极效果可谓一致,但维持判决有僭越行政权之嫌,且徒增司法审查成本。《修正案》对此进行了修正,但沿用了维持判决的表述,这会对驳回诉讼请求判决的效果形成不利。其二,宜将司法解释认可的确认判决写入法律之中,增加变更判决的适用情形。确认判决已经被司法实践证明是一种不可或缺的判决形式,应将其作为法定判决类型。对此,《修正案》在完善司法解释相关内容的基础上对确认判决作了较为明晰的规范。关于变更判决,很多学者抨击其干涉行政权过多,不符合通常的司法审查理念。但从中国行政诉讼的实际观察,变更判决不仅需要保留,还应扩大其适用情形。[52]当然,对其适用情形的选定要尽量体现对行政权的尊重和对法治原则的遵循。《修正案》对此类判决的谨慎扩充恰恰印证了这一点。

   其三,应新设判决类型,如禁止令判决和中间判决等。禁止令判决是英美法传统制止状的一种形式,即法院为避免损害的发生或继续,命令行政机关或官员停止执行某种违法行为。[53]禁止令判决对即发侵权的救济具有明显价值,可弥补违法行为完成后适用撤销判决等判决救济的滞后。此外,中间判决是相对于终局判决而言,指对诉讼程序进行中产生的独立的争点进行判决,并不是对诉讼标的本身下判断,法院的终局判决受到中间判决约束。中间判决的设置有助于诉讼程序和法律关系的简明。[54]

   (七)执行制度

   执行难作为司法审查面临的三大难题之一,是对“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定”的公然蔑视。特别是作为被告的行政机关,其不履行判决、裁定造成的不良影响更大,直接损害司法审查的权威性。我们对于被告执行判决的态度,不是祈其减少即可,而是应予以杜绝。为此,《行政诉讼法》规定了相应措施,包括划拨应当归还的罚款或者赔偿金、对行政机关按日处以罚款、提出司法建议、追究刑事责任等。在此基础上,《修正案》增加了“公告”和“拘留”措施。对于“公告”措施,学界认为可以起到督促行政机关执行判决的效果,故而支持其写入法律之中。对于“拘留”措施,大部分学者表达了担忧,认为其很可能成为“看上去很美”的条款,而发挥实际作用很难。为此,有学者建议将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书且社会影响恶劣的行为,列入行政问责的事由。[55]也可通过赋予司法建议以法律效力的方式,使收到司法建议的机关按照《公务员法》的规定在法定期限内处理,并告知人民法院处理结果。[56]但显然这两个建议均须得到一定层级的行政机关的配合,在行政机关主观拒绝履行判决的情况下,这种配合效果也会受到质疑。如何构造强制措施使其尽显功用的确是个难题,一如姜明安教授所言:解决法院判决“执行难”的问题不能仅从强制执行措施上找出路,必须同时推进政治体制改革和司法体制改革,解决执行的大环境问题。[57]

  

   四、功夫在诗外:不止司法审查

   作为司法权对行政权监督的有力制度,司法审查在中国的经历可谓艰难坎坷。回顾《行政诉讼法》颁行以来的司法审查实践,成绩不可磨灭,不足也很突出。不甚完善且备受争议的现行《行政诉讼法》已经迎来其命运的关键时刻,打造完善的新《行政诉讼法》成为学界义不容辞的责任。但是,我们应当清醒地认识到,司法审查所面临的问题、困境与不足仅仅依赖于《行政诉讼法》的修改完善而得以解决是不现实的。究其原因有三:一是,作为司法体系的一个组成部分,司法审查受制于司法体制大环境的影响。申言之,司法体制改革的进程直接决定了司法审查的完善程度,司法审查制度的改进应符合司法体制改革的整体要求。二是,司法审查同其他制度之间有复杂关联,司法审查实际效果的发挥须借助其他制度的有效运行。影响最为显著的是行政复议制度,作为行政机关内部监督救济机制,行政复议与司法审查在诸多运行机制上存在相似性和关联性,仅解决司法审查中的问题而不对所涉及行政复议中的问题解决,会造成制度的断层,司法审查的效果会受到牵连。三是,《行政诉讼法》的有关规定,涉及到其他法律的相应规定,对《行政诉讼法》进行修改既要照顾到现行相关法律的规定,亦须在必要时对这些法律进行一并修改,从而做到法制在规范层面的统一。既然做不到毕其功于一役,就要放眼全局,将司法审查制度的完善置于国家治理体系现代化的视野中来。

   正如前文强调的,国家治理体系现代化亦是法治体系现代化。作为法治体系一部分的司法审查制度应与其他相关制度一并完善。作为国家治理体系现代化的路线图,《决定》体现了这种“一体化”思维,在法治国家、法治政府和法治社会一体建设的目标和要求下,从政府权力清单制度的明确到司法权力运行机制的健全,从行政执法体制的深化到审判检察的公正独立,都可为司法审查的完善提供配合和支撑。反观之,司法审查的完善亦应从国家治理体系现代化中汲取有益成分,与其他制度的建立健全相协调。我们有理由相信,随着国家治理体系的完善,司法将回归其独立和公正的传统,对司法的信任和依赖将得以可期,在监督制约行政权力方面,司法审查将发挥其应有作用。

  

   【注释】

   [1]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社2005年版,第561页。

   [2]罗豪才教授曾指出:《行政诉讼法》是我国第一个关于司法审查的专门立法,它的出台标志着我国司法审查制度的形成。参见罗豪才、王天成:“中国的司法审查制度”,载《中外法学》1991年第6期。

   [3]龚祥瑞主编:《法治的理想与现实——〈中华人民共和国行政诉讼法〉实施现状与发展方向调查研究》,中国政法大学出版社1993年版,第148页。

   [4]于安:“发展导向的《行政诉讼法》修订问题”,载《华东政法大学学报》2012年第2期。

   [5]李广宇、王振宇、梁凤云:“行政诉讼法修改应当关注十大问题”,载《法律适用》2013年第3期。

   [6]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,载2013年11月16日《人民日报》第1版。

   [7]俞可平:“推进国家治理体系和治理能力现代化”,载《前线》2014年第1期。

   [8]《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第329—332页。

   [9]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,载2013年11月16日《人民日报》第1版。

   [10]如中国法理学研究会的“推进法治中国建设的理论与实践”,中国宪法学研究会的“宪法与国家治理体系现代化”,中国民法学研究会的“全面深化改革中的民法重大问题研究”,中国财税法研究会的“法治财税与国家治理现代化”,等。

   [11][法]让·皮埃尔·戈丹:《何谓治理》,钟震宇译,社会科学文献出版社2010年版,第15页。值得注意的是,根据治理的实质内涵来看,注重多元参与和协商解决的模式早已在政治或公法领域运用,只是他们还没有将之与“治理”这个时髦的词汇挂钩。如自1982年起美国的行政机关就开始发起协商制定规则,邀请利害关系方如企业或个人参与制定相关规制规则。参见[美]朱迪·弗里曼:《合作治理与新行政法》,毕洪海、陈冲标译,商务印书馆2010年版,第53页。

   [12]多层次政治制度治理是各方面均由社会行为体所调整的政治,加上公共政策的多层次指导,重视研究民主在治理中的重要作用。公司治理的目标是研究企业内以发展有效协调为目的的机制,进而了解这些协调形式的主宰,组织主宰,尤其是那些通过不甚正式的协会和灵活谈判来寻求交易成本最小化(在企业的内部和外部)的组织主宰。详见[法]让·皮埃尔·戈丹:《何谓治理》,钟震宇译,社会科学文献出版社2010年,第34—38页。

   [13]全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》,转引自潘小娟、张辰龙主编:《当代西方政治学新词典》,吉林人民出版社2001年,第223页。

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文章来源:《行政法学研究》2014年第4期

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