谢小芹:半正式治理及其后果

——基于纠纷调解及拆迁公司参与的半正式行政分析
选择字号:   本文共阅读 334 次 更新时间:2014-12-12 18:19:50

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谢小芹  

  

   引 言

   集权的简约治理由来已久,成为传统中国社会治理的有效形式。自秦始皇一统天下以来,中央集权成为中国社会的常态治理,这种治理形态汇集韦伯所言的世袭君主制和科层官僚制于一体,其治国理念即法家主张的高度认同国家的权威,但是,它却无法解决官僚体系复杂化和自我延伸带来的国家与地方的隔阂问题,这是法家在治理过程中遭遇的困境。因此,在社会治理上,儒家成为解决这一困境的有效武器,儒家主张社会在差别性行为规范“礼”的指引下,通过非正式的社会机制进行自我治理,官方主要负责在社会自我治理失败时的非常态性介入。儒家践行的就是一种集权的简约治理模式,即半正式治理。因此,传统而言,这种治理模式高度认同中央的集权特性,认为中央的权威是绝对和不可分割的。同时,这种治理模式又是利用半正式官员的简约形式,治理效果良好。

   简约治理一般不依赖正式的法律制度,而主要依靠道德、风俗、习惯以及在实践中总结出来的经验,这种简约治理可以达到节制国家官僚体系和节约社会治理成本的双重目的。这意味着简约治理不可能是一种社会对抗国家意义上的治理机制,而是一种国家与社会实现良好互动和合作的治理机制。一直以来,简约治理仍然是中国治理的一个重要特色。只不过中央集权被赋予了民主的理想,这个治理模式被总结为民主集中制[1]。

   但是以上所述却与作者在村庄实践中得出的判断迥异。2013年清明前后,笔者跟随“三农”研究团队,对位于宜昌市的一个城郊村进行了20天的驻村调研,发现村干部利用各种非正式人员和非正式组织进行村庄半正式治理的现象十分突出。纠纷调解和拆迁公司参与征地拆迁是其简约治理的主要治理实践,然而,从后果来看,半正式治理带来的却是村庄治理乏力、混乱和灰色化。经验证明,简约治理越来越不可维系,田野调查表明,它们需要对近年来持续不断的基层治理困境负主要责任。

   这是一个非常有意思的话题,围绕这一学术敏感性话题,我们对这一现象进行更深层次的理解和分析,从半正式治理的角度出发,以求探索出城郊村庄治理困境的原因所在。

   一、相关文献综述

   准确认识基层政权的性质和乡村治理的逻辑是理解中国基层治理变化的关键。在总结中国特色的乡村治理经验时,半正式的治理实践一直受到众多学者的关注。半正式的治理实践既是传统中国社会集权的简约治理的主要表现形态,又是近代以来国家政权建设的主要领域。其相关研究可以追溯到经典理论社会学家,而后,中国学者对其进行了正反两方面的经验论证。

   韦伯对两种不同的治理类型进行了的划分,他认为世袭君主制强调“家长式”的权威主义,科层官僚制则强调“经验式”的实用主义,它们原本是两个独立的治理模式。然而,当运用到对中华帝国的分析时,韦伯发现中华帝国的治理不属于这两个治理类型中的任何一个,而是二者的结合,因而他用“君主世袭的官僚系统”(patrimonialbureaucracy)来定义中华帝国的治理模式[2]。但是韦伯的研究限定了简约治理的产生,他能够考虑到士绅和宗族在乡村治理中扮演的角色,但是他最终的研究都局限于政府的正式机构的治理功能层面。因此,他对中国国家治理形态的概括并不到位。

   在韦伯之后,MichaelMann在政府正规权力中区别了“专制权力”(despoticpower)和“基层渗透权力”(infrastructuralpower)[3]。和韦伯的分析一样,Mann的分析也不能阐明政府正式机构之外的治理。他的双向区分的权力结构仍然只是一种与民间权力对立的正式机构的权力,并不能说明笔者所要讨论的半正式治理。但是这些理论资源却很好地为中国学者提供了重要的参考。

   关于乡村基层政权的性质与乡村治理的逻辑的研究,较多学者以非正式或半正式的治理实践作为分析对象。围绕半正式治理,目前有两种不同的理论预设与经验证明。一种观点认为,半正式的治理实践承载了诸多历史和地方的智慧,这是具有中国特色的一种治理模式,成为现代国家治理转型的有益因素。如,黄宗智通过对传统中国明清时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的研究表明,政府与社会的关键性交汇点的实际运作,寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法,这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在[4]。他不仅很好地揭示出晚清以后中央高度集权与简约治理官僚制、高专制权力和低基层渗透权力,以及法家和儒家相结合的特点,同时还提炼出了行政实践的特征即“简约治理”。李怀印认为非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排,从治理的效果来看,这是一个官民两便的“实体治理”[5]。谈萧从中西比较的角度出发,得出了中国治理模式的特点,即中国治理以善政为导向,其要素包括人事关系的模糊治理、中央集权的简约治理和意识形态的教化治理。中国的治理模式首先是中央集权的,……同时,中国的治理模式是简约的,这种简约治理一方面可以使国家节制官僚体系,另一方面可以使社会节约治理成本。所以,从治理结构上看,中国特色的治理可以总结为中央集权的简约治理[6]。贺东航认为,黄宗智的“简约治理”理论在对解释林改公共政策落地具有重要的说服力[7];另一种观点认为,半正式的治理实践是“现代”国家政权建设需要改造的领域,因为其直接导致国家治理陷入困境。杜赞奇通过对华北农村的研究,提出的乡村治理机制的“经纪机制”以及国家政权在基层的建设问题,他将其视野放在了国家与社会遭遇的乡村二级,关注的是乡村治理中扮演重要作用的“权力的文化网络”。他的研究试图表明,国家政权建设并没有有效地改造传统中国的基层治理体制,却破坏了权力的文化网络,并最终使得国家政权建设为国家经纪体制内卷化[8]。陈柏峰通过改革开放以来乡村混混的生存状态的变迁的研究,成功地论证了传统乡土社会的秩序是如何一步步瓦解,转而变成为灰色化的社会[9]。

   “简约治理”是黄宗智研究中国乡村治理逻辑的一种尝试性解读,他从另类角度解读出中国基层治理的特点,那就是正式治理之外还存在一种半正式治理的结构形态,这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府,在伴随人口增长而扩张统治的需要下,所做出的一种适应。这种简约治理实现了“低投入、低负担,且高效率”的治理绩效,他进而认为这可能成为国家治理的有效形式和一种制度遗产。由此可知,黄宗智遵循的是一种乐观主义的治理路径。也有学者指出非正式体制的优势,与体制性主体相比较,他们的政治性、组织性治理资源较弱,他们主要依靠经济资源、文化资源和社会资源获得权威,较多地获得了村庄内部村民的支持和认可而得以参与治理[10]。

   然而,20世纪90年代以来,乡村治理的基础发生了改变,从乡村社会的简约治理的实践后果来看,这种简约治理并不十分有效,甚至直接引发基层治理的乏力和瘫痪。这就充分应征了半正式与正式的行政实践并不必然互补且有效融合。

   基于村庄调查的经验,笔者在实践中发现了这一半正式治理引发的严重后果,并试图通过对纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的治理实践的分析来佐证这种判断。最终,我们得出了半正式治理在村庄基础发生改变后陷入困境,这种困境在没有国家及时介入的情况下,直接导致乡村秩序混乱和乡村治理内卷化等问题。

   二、半正式治理及社会后果:基于江汉平原的经验  

   半正式治理在改革开放后的乡村社会的实践后果是极其严重的,这种社会后果主要表现为乡村社会的复杂化、灰色化和内卷化等问题,这是基于村庄调研得出的基本判断。因此,笔者拟通过对村庄纠纷调解及拆迁公司参与征地拆迁的深度分析,来进一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社会后果。

   (一)半正式治理的村庄场景

   大洋村位于宜昌市,是一个典型的城郊村,距城区3.7公里,辖区面积14.5平方公里,1235户,3514人,3100亩耕地,10个村民小组。宜万铁路和翻坝公路穿村而过,地理位置优越,引进的项目较多,如磁电子、月亮湾、金苗科技等项目。作为城郊村,大洋村拥有其他城郊村类似的所谓资源密集型村庄的共同特点,大型项目不断的下乡进村,村庄的利益不断密集,尤其是近十几年来的征地拆迁更是直接导致大量纠纷和矛盾产生。围绕征地拆迁,村干部花费大量精力来治理纠纷,当治理无效时就引入“第三方”,即拆迁公司。

   (二)半正式治理的“复杂化”:关于纠纷调解的分析

   1、纠纷的产生及治理。随着中国城市化进程的不断加快,许多城郊村不断被纳入到城市规划中来,征地拆迁成为村庄常态。围绕征地拆迁,各种矛盾和纠纷不断产生和激发。这种态势以2004年国家宜万铁路在村庄中征地为开端,目前为止,村庄共经历了2008年的翻坝高速和2010年的磁电子两次大型征地活动。村庄被征地潮流所席卷,由此引发的矛盾和纠纷也在不断飙升。下面是2004~2008年涉及到的土地纠纷(含承包地、宅基地和林地及田界等)数量的统计。

  

   村庄纠纷随着征地拆迁不断涌现,传统内生规制力量的缺失使得村干部、小组长、村民代表及党员等扮演“调解员”的角色。国家利用非正式人员嵌入熟人社会的特性来开展基层治理,这样,乡村社会的半正式治理就基本成型。

   2、村庄纠纷调解机制及矛盾“不出组不出村”。城郊村的一个典型的特点是利益不断密集,在这个过程中,国家关于基层治理秉持的理念是“将矛盾和纠纷化解在村庄内部,做到‘小事不出组不出村’”,意即构建出以村庄为基础的调解机制而不是以国家法院为主导的判决方式。地方政府对乡村治理的态度如同黄宗智所说的“县令基本像在民事案件里一样作为,他的优先选择是让社会机制解决纠纷”[11]。

   由于缺乏家族和宗族力量的调解,村庄只能依赖于村委会,村委会则依靠村组干部、党员、村民代表及信息员等非正式力量。村庄中的调解程序一般是由小组上升到村一级。然而小组长能调解小矛盾和小纠纷,村民代表和党员作用也日渐式微,这样矛盾“不出组”的愿景就无法达成。而村对组的要求是矛盾“不出组”,因此,许多矛盾会被强制压在组内,小组内部就就形成一种矛盾越积越多的怪圈。仅当组内的矛盾危及到村庄治理时,村干部才亲自出面解决。村干部参与调解,仍然需要借助非正式力量。纠纷尽量遵循“不出村组”和“不出事”的逻辑。村干部在乡镇一级的行政压力和制度激励下,采用摆平理顺的策略,利用人情、面子和私人力量执法。但是村庄治权在税费改革之后也不断弱化,村级层面调解失效。矛盾需要上升到乡镇一级,乡镇一级主要通过司法所、派出所和信访办进行专门调解,但是这些部门在调解的过程中,同样也陷入困境,他们仍然会多次与村干部商谈,了解事情的原委,并与村组干部一起开展对纠纷的治理。司法局只有调解而无判决的权力,当他们的调解作用失效时,事件才会走诉讼的程序,最终由法院判决。法院是纠纷的最后一道解决线,通过法院的判决大多是很有效的。但法院一般不会轻而易举地接受这类案子,尤其是涉及到征地拆迁引发的纠纷。仅只有法院判决才能保障村庄治理的连续性和平稳运转时,法院才会受理。但是在基层社会,法院的判决与基层的实践是错位的,即法院的执行力得不到有效贯彻。真正能上升到乡镇一级的案例是不多的,通过法院判决的案例更是少之又少。因此,为了节约治理成本,乡镇一级会尽量将案件压在村里,村在无正式治理支援的情况下,只能寻求各种摆平理顺和“正式权力非正式利用”的治理策略和技术。

总之,在纠纷调解过程中,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《西北农林科技大学学报》

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